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项目概述

雅加达Sunter垃圾焚烧项目是印尼政府在推动废弃物能源化（Waste-to-Energy, WtE）战略下启动的首个大型城市垃圾焚烧发电示范项目。该项目原计划位于北雅加达（Jakarta Utara）Sunter Agung地区，由雅加达省属公司PT Jakarta Propertindo（简称Jakpro）负责开发，合作方为芬兰能源公司Fortum。项目旨在以焚烧技术处理城市固体废弃物，并通过热能转换实现电力输出，是印尼首都废弃物管理体系现代化的重要组成部分。

该项目的总体设计为每日处理垃圾2,200吨、年处理量约72万吨，发电量约35兆瓦，采用“Build–Operate–Transfer”（BOT）特许经营模式，特许期25年。项目收益主要来源于政府支付的垃圾处理费（tipping fee）以及售电收入（feed-in tariff）。它既是雅加达城市可持续发展战略的核心工程，也被寄予推动印尼全国垃圾能源化转型的示范意义。

然而，自2013年提出至今，ITF Sunter项目经历了超过十年的波折。其间多次调整投资结构、技术方案与合同模式，多次宣布开工却反复延迟，最终在2023年被雅加达地方政府宣布"取消"（cancelled）。这一过程不仅反映出印尼在PPP项目推进中的制度复杂性，也折射出城市固废治理在财政、技术与社会接受度之间的艰难平衡。

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项目背景：从填埋危机到能源化战略

（一）雅加达的垃圾压力

雅加达大都市区每日产生约7,500–8,000吨生活垃圾，其中超过85%被运往位于西爪哇省Bekasi的Bantar Gebang终端填埋场。该填埋场自1989年启用以来，长期承担首都垃圾处理任务，已成为亚洲最大的城市垃圾填埋地之一。由于城市化加速与人口持续增长，Bantar Gebang的填埋容量在2010年代后期接近极限，同时引发严重的气味、渗滤液、甲烷排放与社会矛盾问题。

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面对这种"填埋危机"，雅加达省政府提出了"中间处理设施"（Intermediate Treatment Facility, ITF）的新思路：在市区建设多个垃圾处理中心，通过焚烧、机械-生物处理、垃圾衍生燃料（RDF）等方式分流垃圾压力，减少对填埋场的依赖。根据雅加达2017-2022年中期发展规划（RPJMD），计划建设4个ITF设施，分别位于Sunter、Cakung-Cilincing、Marunda和Duri Kosambi。Sunter因地理位置靠近港区、交通便利、土地相对集中，成为首个实施点。

（二）国家政策推动

印尼中央政府在垃圾能源化方面出台了一系列支持政策：

  1. 2017年第58号总统令：将垃圾能源化列为国家战略项目（National Strategic Programme）

  2. 2018年第35号总统令：加速在12个主要城市建设垃圾发电厂，包括雅加达、泗水、登巴萨、万隆等，提供财政激励，包括固定上网电价（装机容量≤20MW：13.35美分/千瓦时；>20MW递减）、中央担保与简化许可流程。

ITF Sunter被列为首都示范项目之一，目标是通过PPP模式吸引外资与技术合作，以现代化焚烧发电方式实现"减量、无害化、能源化"的三重目标。

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项目沿革与关键里程碑（Milestones）

2013年：项目概念提出

雅加达省政府首次提出建设四个ITF设施的规划，Sunter项目被确定为首个优先实施区，计划由雅加达省属企业PT Jakarta Propertindo牵头开发。最初方案旨在建设一座日处理能力2,000吨的现代化焚烧厂，采用欧洲成熟技术。

2014–2016年：政策确立与业主确定

2014年，印尼中央政府在国家能源战略文件中首次将垃圾发电列为可再生能源范畴，为项目提供政策支持。

2016年12月，雅加达省正式指定Jakpro为Sunter ITF项目的实施主体。Jakpro成立了专门子公司PT Jakarta Solusi Lestari (JSL)负责项目推进，并开始寻求国际合作伙伴与技术顾问。

2017年6月：Jakpro与Fortum签署合作谅解备忘录，Jakpro与芬兰国有能源企业Fortum签署谅解备忘录（MoU），双方计划以PPP形式合作开发ITF Sunter项目。根据协议：

  • Fortum提供焚烧与能量回收技术（采用炉排焚烧技术grate fired incineration）

  • Jakpro负责土地、行政许可与政府协调

  • 股权结构：建设期Fortum持股56%，Jakpro持股44%；运营期Jakpro有权增持至51%。

2018年：项目正式命名与PPA框架确立

  • 3月：雅加达省政府发布第33号省长令，授权Jakpro实施ITF项目

  • 10月：Jakpro正式宣布项目实施，与PLN签署购电协议（PPA），披露商业模型，确定电价为11.88美分/千瓦时

  • 12月：时任雅加达省长Anies Baswedan主持项目奠基仪式。

2019年：环评批准与融资筹备

  • 3月：项目通过环境影响评估（AMDAL）审批，获得建设许可

  • IFC参与项目，计划提供高达2.4亿美元融资方案（其中IFC自有资金7,500万美元）

  • 预计2019年底或2020年第一季度开工，建设期雇用900人，运营期95人。

2020–2021年：疫情冲击与延误

  • 新冠疫情爆发对项目进程造成重大冲击，国际工程团队无法进场

  • Fortum一度暂停在雅加达的实地工作

  • 融资谈判受阻，PPP合同条款（尤其是风险分配和tipping fee支付机制）迟迟未定

  • 项目建设计划推迟至2022年。

2022年：宣布即将动工

  • 9月23日：Jakpro宣布项目将于年底正式开工建设

  • 公布项目投资额为5.2万亿印尼盾（约3.4亿美元）

  • 计划2025年投入商业运营（Commercial Operation Date, COD）

  • 启动招标流程，11月宣布中标方

  • 然而，年底前融资协议并未签署，土地征收与地方审批也未全部完成

2023年：项目被暂缓与财政争议

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  • 6月：项目再次延期，Jakpro需要重新评估合作伙伴和投资者选择

  • 8月2日：雅加达代理省长Heru Budi Hartono正式宣布取消ITF Sunter项目，理由包括：

  1. 项目运营成本过高，省政府每年需支付约3万亿印尼盾（约1.97亿美元）tipping fee

  2. 2023年地方预算仅拨款5,770亿印尼盾用于项目建设，远低于实际需求

  3. 电力上网电价偏高，与PLN购电成本不匹配

  4. 政府财政压力增大，转而优先考虑成本更低的垃圾衍生燃料（RDF）方案

  • 8月10日：环境局长Asep Kuswanto确认，没有地方法规要求必须建设ITF，"不是必须建ITF"。

2024年：结构重审与PPP模式调整

  • Jakpro与雅加达省政府启动项目重组评估

  • 考虑将原BOT模式调整为"Design-Build-Operate (DBO)"或"EPC+运营"模式

  • 提出减少项目规模至每日处理量1,200吨

  • Fortum缩减在印尼团队

  • 项目状态：Global Energy Monitor将其列为"shelved"（搁置）。

2025年：规划维持、规模缩减

  • 5月：新任总统普拉博沃（Prabowo Subianto）政府开始推动新的垃圾能源化政策框架

  • 10月10日：颁布第109号总统令（PR109/2025），建立新的WtE框架：

  1. 取消tipping fee，统一由PLN支付固定电价0.20美元/千瓦时（30年固定）

  2. 由国家主权财富基金Danantara集中管理WtE项目

  3. 地方政府负责提供土地和保证垃圾供应（最低1,000吨/日）

  • 10月24日：环境部长表示Sunter项目因土地不足（仅3.05公顷，需要4-5公顷）且靠近雅加达国际体育场和密集住宅区，不被推荐继续

  • 11月：Danantara提议为Sunter项目收购私人土地以解决土地问题，项目规模计划缩减至1,000-1,200吨/日。

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项目历史中的制度经验与挑战

（一）治理与协调的复杂性

ITF Sunter项目涉及多层级政府部门和利益相关方：

  • 中央层面：能源矿产部、环境林业部、财政部、国家电力公司（PLN）

  • 地方层面：雅加达省政府、环境局、Jakpro

  • 国际层面：Fortum、IFC等

各方职能重叠、决策链条冗长，使项目审批、合同审查与融资极其复杂。虽然印尼有完善的PPP法律框架（如《PPP法令第38/2015号》），但在实际执行中，地方政府缺乏项目结构化能力，导致谈判反复、合同多次调整。

（二）财政可承受性风险（Fiscal Affordability）

项目失败的核心原因是财政负担过重：

  • 年运营成本3万亿印尼盾（约1.97亿美元），占雅加达环境预算比例过高

  • Tipping fee标准虽参考国际惯例（36.6美元/吨），但对雅加达财政结构而言负担过重

  • 一旦汇率波动或通胀上升，政府支付义务进一步加重

  • 2023年地方预算仅能提供5,770亿印尼盾，不足年运营成本的20%。

（三）技术与场地约束

  • 土地问题：项目用地仅3公顷（实际仅3.05公顷），低于环境部要求的4-5公顷最低标准

  • 选址不当：靠近雅加达国际体育场（JIS）和密集住宅区（北边界外有116户居民），引发NIMBY反对

  • 技术适配性：雅加达垃圾含水率高（有机物占39.67-41.4%），热值低（约1,300kJ/kg），与欧洲干燥高热值垃圾差异大，影响焚烧效率。

（四）政治周期影响

地方领导人更替对项目产生重大影响：

  • 2013-2017年：佐科·维多多（Joko Widodo）和继任者巴苏基（Basuki Tjahaja Purnama, Ahok）积极推动，项目进入规划与国际合作阶段

  • 2017-2022年：安尼斯·巴斯韦丹（Anies Baswedan）上任后，施政重点转向社会住房、交通与防洪，对高成本PPP项目推进意愿下降，虽举行了奠基仪式但实质进展有限

  • 2022-2024年：代理省长Heru Budi Hartono最终在2023年取消项目，明确表示"我不是反ITF，但我们没有预算支付tipping fee"。

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结语：从ITF Sunter看印尼PPP的转折与启示

ITF Sunter项目从2013年构想到2023年取消，历经十年波折，最终因财政负担过重而失败。这个案例深刻反映了印尼乃至发展中国家在推进复杂PPP项目时面临的系统性挑战：

关键教训：

  1. 财政可承受性是PPP项目的生命线——年3万亿印尼盾的运营成本最终压垮了项目

  2. 政治周期对长期基础设施项目的破坏性影响——三任省长的不同态度导致项目反复调整

  3. 技术选择必须适应本地条件——高含水率、低热值的垃圾特性与欧洲技术不匹配

  4. 社会接受度不容忽视——环保组织和社区的反对增加了项目推进阻力

  5. 制度能力建设的重要性——地方政府缺乏PPP项目管理能力导致执行困难

ITF Sunter的失败不仅是一个项目的终结，更是印尼城市固废管理转型道路上的重要一课。它提醒决策者：在追求现代化和可持续发展的道路上，必须在雄心与现实、技术与财力、环境与社会之间找到平衡点。只有这样，才能将美好的愿景转化为可持续的现实。