巴基斯坦电站项目运营期风险应对

作者：李昱树

巴基斯坦为改善本国能源结构，摆脱国内电力系统对高价燃油电站的依赖，依托“中巴经济走廊”，吸引了大批中国电力行业投资者赴巴基斯坦参与电力项目投资建设。本文以A项目为例，分析巴基斯坦电站项目运营期风险，并提出应对措施。

项目概况

A项目装机容量为1320MW，以BOO模式（建设—拥有—经营）运营，由巴基斯坦政府出具主权担保并签署长期《购电协议》与《实施协议》等合同文件，确保项目运营期电费回收、外汇兑换等方面的权益。A项目于2015年开工建设，2017年11月首台机组并网发电，并于2018年4月提前67天进入商业运营。

运营期主要风险源

A项目自2018年进入商业运营后，长期面临电费延迟支付以及外汇兑换限制，同时，巴基斯坦政府也频繁在各类公开场合要求通过贷款展期扣减建设期成本等方式降低项目电价。经过对电力市场的长期调研以及与巴基斯坦政府沟通，造成运营期风险的主要原因如下。

一、电力“三角债”

电力“三角债”问题由来已久，究其根本原因是由于现阶段巴基斯坦电力政策不合理以及政府管控措施不到位。电力“三角债”指的是由于输配线损较高、电价倒挂、电价核定不及时、政府补贴不到位以及居民偷电等因素，导致购电方无法及时将发电成本向终端用户传递，并按时足额向终端用户进行电费结算。尽管巴基斯坦政府在每年的财政预算中都会留出资金对购电方进行补贴，但往往存在预算不足以及资金执行不到位的情况。购电方在资金不足的情况下只能对各发电企业报出的电费发票进行延迟支付，进而影响各发电企业对运维商结算以及银行还本付息，形成了发电企业-购电方-终端用户为主体的三方电力债务。根据巴基斯坦电力监管局发布的《国家工业报告》显示，2022-2023财年，巴基斯坦电力“三角债”为2.3万亿卢比，折合约82亿美元，较上一财年增长572亿卢比。

二、宏观经济较差

自2018年以来，受政府换届、新冠疫情、俄乌冲突、美元加息以及国内非传统安全影响，巴基斯坦国内经济发展内生动力不足，主要体现在国民生产总值（GDP）增速放缓，通货膨胀率升高、外国投资减少以及货币贬值等，其中2020年情况最为严重，GDP实际增速为-0.9%，近20年来首次出现负增长，通货膨胀率、政府负债率以及人口失业率等数据较上一年有明显增长，且在近5年数据中保持高位。尽管后续内外部环境有所缓解，但经济复苏仍然缓慢，根据巴基斯坦电力监管局发布的《国家工业报告》显示，2022-2023财年GDP增速较上一财年下降0.29%。

三、外汇储备较低

巴基斯坦国内产业结构单一，自身工业基础薄弱，发展多数依赖进口，特别是在燃油、燃气等化石燃料方面，出口则依靠纺织品以及农牧产品，对外贸易长期处于逆差状态，自身创汇能力较差。国家发展方面则高度依赖世界银行、国际货币基金组织、沙特阿拉伯以及中国等国际金融机构或友好国家贷款。在俄乌冲突期间，国际能源价格暴涨进一步消耗了巴基斯坦有限的外汇储备，尽管后续巴基斯坦政府为达到国际货币基金贷款要求，出台一系列政策减少外汇支出，能源方面包括降低化石燃料进口总量、推动核电以及新能源项目投产等，但外汇储备依旧捉襟见肘。

四、电力行业落后

巴基斯坦境内大部分地区电网基础设施落后，输配线损较高，根据巴基斯坦电力监管局公布的《国家工业报告》数据显示，2023财年10家配电公司平均输配线损率目标值为11.81%，实际值为16.45%。其中PESCO、HESCO、SEPCO以及QESCO4家配电公司线损率较高，均超过25%，QESCO最低为26.72%，PESCO最高为37.40%。线路建设方面，除2021年由中资企业负责承建的默蒂亚里-拉合尔直流输电线路投产外，暂无新投产输电线路。

五、营商环境较差

根据项目投资政策，在建设成本核算阶段，对于建设工期、贷款利率以及EPC承包等方面采用包干制度，即规定总额，超支不补，属于标杆电价模式。以建设工期及贷款利息为例，政策规定项目建设期为48个月，即无论项目实际建设工期长短，对应的建设期均按照48个月计算，对于工期超出48个月而产生的建设期利息以及其它额外费用由投资商承担，提前完工对应的建设期及贷款利息也按照48个月进行计算。但在实际过程中，巴基斯坦政府不顾各项目实际情况以及政策规定，在成本核定时单方面对各项成本等费用进行扣减，将标杆电价模式转变为成本加成定价模式。

对项目经营的影响

尽管在《购电协议》与《实施协议》等合同文件中设置了一系列条款用于规避与应对项目运营期风险，包括要求巴基斯坦政府出具主权担保、建立专项循环账户等方式，但在实际生产中，上述运营期风险仍对项目经营产生较大影响，具体情况如下。

一、电费回收周期长

按照《购电协议》约定，购电方在收到发电公司报出的电费发票后，应在1个月内完成审核并进行支付。但由于电力“三角债”以及宏观经济发展较差等原因，购电方实际支付周期远超《购电协议》规定。经过长期统计，对于生产运维相关的电费发票，支付周期在3-4个月，对于还本付息等刚性支出以及投资收益的电费发票，购电方则会依据项目贷款行出具的还本付息通知书及项目资金存量情况进行调整，支付周期通常需要10个月，导致各项目应收账款高企。

二、外汇兑换受限

根据电价政策，运营期项目电费采用美元计价、卢比支付的方式进行结算，购电方向各发电项目支付卢比电费，但现阶段“中巴经济走廊”项下投产的电站项目均为美元投资，在还本付息、运维费以及保险费用支付方面大多为美元。在外汇储备有限的情况下，面对项目提出的合理换汇需求，巴基斯坦政府秉持各项目不发生贷款违约的工作原则，仅满足与还本付息相关的兑付需求，导致项目无法及时向运维单位以及下游供应商进行结算。

三、电价不合理扣减

由于巴基斯坦政府在对建设期成本进行核定时，有意将标杆电价模式转变为成本加成定价模式，直接导致项目建设期贷款利息、资本金投入方面遭到无理扣减。债权险费用核定方面，巴基斯坦政府不考虑投资方为项目提前投产做出的努力，仅按照合同文本核算债权险生效日期，造成投保周期与实际情况不符，发生费用扣减，导致项目最终核定建设成本低于实际发生成本。

四、合法利益受损

在项目投产后，巴基斯坦政府数次要求A项目及其同类型电站项目对已签署的协议条款进行修改，其中包含《购电协议》及《贷款协议》等运营期核心商业文件，修改内容包括调整设备参数、降低贷款利率、延长还款期限以及降低投资收益率等，对项目运营期合法收益造成巨大影响。

风险应对方案

按照惯例，在处理违约事件时，企业会依托已签署的各类投资协议触发对应违约条款，进而申请国际仲裁。但考虑到国际仲裁流程冗长、资金与时间成本较大，且巴基斯坦出现过企业国际仲裁胜诉但政府无法履约的实际情况，同时鉴于中巴两国关系以及“中巴经济走廊”政治影响，因此在处理运营期各类违约事件时，在相关部委及中国驻巴基斯坦大使馆统一领导下，各电站项目暂未主动采用申请国际仲裁的传统解决办法。本着友好协商，互利共赢的理念，结合各类已签署协议以及实际诉求，针对巴基斯坦国家以及电力行业情况因地制宜开展风险应对措施，创新性风险应对措施取得良好成效。

一、及时确权，保障项目合法权益

及时履行各协议项下的法律义务，使用法律手段维护项目合法权益。电价核定方面，对巴基斯坦电监局不合理扣减提出复议，通过协调供应商、第三方机构出具说明材料，安排电监局官员实地考察等方式推动问题解决。电费支付方面，履行《购电协议》条款，及时确权，每月向购电方报送电费逾期支付通知书。积极咨询当地律师，针对电费延迟支付、换汇限制、容量电费扣减等问题出具专业法律意见，为后续触发主权担保或法律仲裁提供支撑材料。

二、多方沟通，传递我方合理诉求

利用电价低、装机容量大、可靠性高、发电量高等优势，向购电方及各部委机构宣贯“中巴经济走廊”电力项目在保障巴基斯坦电力供应、降低电力“三角债”等方面作出的贡献，请求在电费支付以及补贴拨付时优先考虑企业资金需求。借助“中巴经济走廊”平台，及时向我国驻巴基斯坦大使馆汇报项目运营情况，请求大使馆出面协调巴基斯坦政府解决电费延迟支付问题，同时在大使馆的带领下，发挥专业优势，向巴方官员澄清解释项目运营期各类技术与经营问题，并为解决巴基斯坦电力行业存在的问题建言献策。

三、统筹规划，保障项目正常运营

积极与上下游企业沟通，在确保贷款协议正常履约以及经营资金需求的前提下，暂缓部分非必要性支出。积极与贷款行沟通，请求出面协调解决电费延迟支付与汇兑限制问题。与运维单位、调度中心以及购电方等多方协调，根据电费回收以及运维款结算情况临时调整检修次序，为筹集备品备件采购资金争取更多时间，在项目现金流受限的情况下尽全力保证检修如期进行。

措施落实成效

项目多措并举，经过长期推动，各风险应对措施已初见成效，有效防范了各运营期风险进一步扩大，为在巴基斯坦长期稳定运营奠定了良好基础。

一、电费回收方面

电费逾期支付通知书等过程性沟通函件作为重要支持材料，引发两国政府高度重视，中国驻巴基斯坦大使馆向巴基斯坦政府出具外交照会，要求其着手解决电费拖欠问题。成功推动两国政府在“中巴经济走廊”联委会上签署相关会议纪要，从法律层面保障了各电力项目在巴基斯坦经营长期利益。多次成功推动巴基斯坦政府在支付财政补贴时优先考虑走廊项目资金需求，有效地缓解了各项目经营压力。

二、电价核定方面

通过摆事实、讲道理的方式，在驻巴基斯坦大使馆以及各部委的指导下，打消了巴基斯坦政府在部分西方势力影响下要求走廊项目降低运营期电价的计划，维护了电站项目在巴基斯坦的合法利益。在驻巴基斯坦大使馆的牵头带领下，针对电站项目运营期电价核定复议的共性与个性问题，与巴基斯坦方开展多轮沟通，取得阶段性成果，避免了巴方对部分项目追溯扣减。成功纠正巴基斯坦电监局在商保销售税、码头固定运维销售税等方面的扣减。

三、外汇兑换方面

通过与巴基斯坦央行、电力部、财政部等高层机构建立长效沟通机制，提前沟通换汇需求，积极跟进换汇审批进度，同时借助贷款行以及保险公司渠道，进一步向巴基斯坦政府解释说明，保障了贷款协议按时履约。

四、生产技术方面

通过多次澄清、联系设备生产厂商出具说明文件等方式，成功推动巴基斯坦政府就机组频率上限、设备跳闸后启动时间、送出线路改造升级等各项技术问题与企业达成一致。在满足巴基斯坦调度中心需求的前提下，进一步规范了机组在巴基斯坦的运行模式，维护了各项技术协议的完整性，避免了因技术争议而造成的非计划停机考核、故障索赔纠纷以及电费扣减等风险。

建议

鉴于各电站项目已签署长期《购电协议》，且巴基斯坦境内经济困境与电力行业环境短期内无法得到有效改善，预计上述运营期风险或将长期存在。为进一步加强项目生存能力，结合实际情况，对在巴基斯坦运营的电站项目提出如下建议。

一是理清与国内项目盈利方式的区别。特别是要充分了解项目盈利是否与发电量有直接关系，及时调整经营策略，避免单纯陷入多发电、多赚钱的传统观念。

二是降低运营成本。可通过降低运营成本的方式增加项目收入，具体方法包括在保障项目正常运行的前提下通过公开招标选取价格最优的运维商、优化备品备件采购、加强属地化降低运维人工成本等。

三是分摊运营风险。可在供应商招标阶段优先考虑可以接受项目电价政策的运维商，日常经营过程中尽可能加大项目所在国本地币结算比例，将部分电价扣减、延迟支付、汇兑损失等风险与运维单位及下游供应商共同承担。同时充分利用当地资源，对当地财政法案、税法予以充分解读，将部分运营期税务类成本转嫁给政府或购电方。

（作者单位：中国电建集团海外投资有限公司）