自行安排土地是目前大多数境外电力项目投资开发的特点，而项目土地征收往往受到法律体系、民族历史、地理人文、国家继承等多方面因素的影响，隐藏着诸多风险，这些风险很难在短时间内为一个外国投资者所识别。本文结合孟加拉国某电力投资项目调研实践梳理了值得重点关注的风险要点，并提出管控体系建设思路，以供同业参考借鉴。

境外电力投资项目面临的土地风险

一、土地法律制度风险

历史上的国家继承、政府继承给许多国家的法律体系完整性和严谨性带来挑战。如南亚的孟加拉国，先后历经了英国、印度、巴基斯坦统治后最终才于1971年独立，早期立法倾向于保护有权势的大地主，但是在孟加拉国独立后经过穷苦民众的数次抗争，议会颁布了若干推动土地改革的法令，也造成了土地财产法律适用冲突、部门管理冲突等问题。就法律体系内部而言，孟加拉国现行土地立法主要集中在1882年《财产转让法》（Transferof Property Act，1882）、1908年《登记注册法》（RegistrationAct，1908）以及1984年《土地改革条例》（Land Reforms Ordinance，1984）这三部法律之中，而对于土地物权类型、物权取得方式、公示公信方式及效力没有明确的规定，这给土地确权就带来了困难，实践操作过程中买受人往往很难通过一个直观法律确认而判断物权状态，大大增加了交易风险。

二、土地供需风险

水电、火电、光伏发电等大型电力项目建设都需要连片且面积较大的土地，如果东道国土地资源较为匮乏，则项目获取土地的风险就较高。孟加拉国地处南亚次大陆东北部，国土面积约14.76万平方公里，但是人口数量居全世界第八位，据其政府最新公布的数据显示，孟人口总数为1.62亿，人口密度超过1100人/平方公里，地狭人稠。因此，孟加拉国从政府到公民对土地极为珍视，自2018年以来已有多个光伏项目因为占用土地面积太大而被否决。

三、土地获取模式风险

境外电力投资项目东道国大部分都是土地私有制的国家，海外项目公司可以选择长期土地租赁，也可以选择直接购买土地。如果项目公司选择直接购买土地，则可获得项目用地的永久所有权，而不用担心租赁违约等权利瑕疵问题，同时也方便将土地计入项目资产，有利于资产的保值增值。但是，购买土地需要投资者在目标项目用地范围内逐家逐户进行收购，但凡有一户不同意出让则可能对整个项目用地安排产生影响。如果项目公司租赁整块政府土地，则整体的土地安排就会简单许多，只需要与政府谈定相关条件即可。但是投资者也需要防范政府土地租赁违约的风险，海外电力项目运营期一般较长，期间若经历政府换届、执政党更替等问题，可能存在协议违约情况，投资者可在租赁协议中对此进行明确约定。

四、行政管理风险

东道国的行政管理体系和实践操作方式并不为海外投资者所熟悉，实践中也会给项目带来风险。孟加拉国直接行使土地相关监管职能的部委有土地部（Ministry of Land）、公共管理部（Ministry of Public Administra－tion）和司法部（Ministry of Law，Justice and Parliamentary Affairs），同时还有其他六个部委在土地事务上间接行使相关职能。土地政策的制定和施行较为碎片化，部门之间存在非常严重的协调不畅、权责不清等问题。此外，整个土地管理缺乏信息化系统，土地相关的记录誊写、信息检索、土地普查结果记录全部依靠人工手动。基层土地部门（Upzila和Union）保管大量手写记录的纸质权属记录，给土地的监管、统计、检索带来极大不便，同时，也为土地官员的贪污腐败提供了空间。

五、土地税费风险

不同国家的税收政策不同，有些东道国的税收政策较为复杂，给项目投资带来风险。以孟加拉国为例，土地转让首先需要缴纳土地开发税，由全国土地改革委员会负责征收，不同类型、不同大小的土地适用不同的税率。同时，土地流转还需要向地方政府缴纳所得税、印花税、增值税及登记费用，且在不同地区适用不同税率，土地相关税费较为繁重。

土地风险管控体系建设

一、项目土地风险管控要点

虽然不同国家土地管理体系不同，但是对于一个外国投资者来说，其所需要识别的风险要点存在一定的共性。在识别风险之后，就需要及时地分析管控相关风险。

1.土地法律制度

项目开发者首先需要了解的就是东道国的土地法律制度，如物权法、土地政策等，重点关注以下三个方面。

第一，土地所有权的取得方式及其公示公信方式。如孟加拉国就没有土地权证，而是通过三个文件相互印证来证明权利归属。

第二，土地性质分类。如在孟加拉国土地大体分为农业用地和非农业用地，且未经许可不能占用农业用地从事非农业开发活动。

第三，担保物权、用益物权设立方式及限制。

针对上述要点，开发者需及时制定土地征收的总体计划，指导后续土地工作开展，并尽量不触发强制性风险。

2.土地投资政策

土地投资政策包括很多方面，其中最值得项目开发者关注的就是土地投资的限制。比如是否允许外商拥有土地，如果允许是否要经过特别的审批以及外商购买的土地是否可以自由转让等等。在土地资源稀缺的国家限制一般会更多，需要投资者加以注意。以孟加拉国为例，外国人（外国自然人在孟加拉国合法注册的公司除外）不得以私人身份买卖土地，原则上国有土地交易仅限于使用权的买卖，其最高使用年限（租期）为99年。

此外，由于项目开发的特定目的需要，开发者一定要注意东道国的土地用途限制风险，如耕地、林地能否为工业开发所用，河流、滩涂能否回填并作为项目用地等等。开发者在完成上述调查之后，可对照自身投资主体地位和项目初步选址进行判断和调整。

3.土地转让流程

总体来讲，海外电力项目的装机和占地都比较大，相对于政府特批、政府租赁的模式，项目开发者自行购买土地需在征地和融资协议谈判之前做好土地转让流程的把控，若东道国土地转让流程较为复杂、耗时较长，却没有做好与融资银行的沟通，将会直接给项目融资关闭带来风险。孟加拉国正式土地转让至少需要以下三步。

第一步，进行土地尽调并确认出让人的权属，该过程实践中的所需时间难以把控。

第二步，转让双方需要签署并注册，土地注册文件（TitleDeed）是表明土地权属由让与方转移至受让方的法定文件，该文件需在Sub-registrar's Office签署并注册，同时需缴纳相关税费，实践中该步骤完成至少需要1个月时间。

第三步，更新权属说明文件，受让方须在土地管理部门开具权属说明文件，将该部门的土地权属记录中地主名称更新为受让方（文件名称为Mutation，更新权属名称的行为称为Mutate），该步骤在实践中需要3—6个月时间。

4.土地行政管理体系

土地转让的各个环节都需要与东道国政府土地管理部门打交道。孟加拉国的土地并不只是由土地部（Ministry of Land）管理，而是分别由公共管理部、土地部和司法部管理。项目用地高效快速地完成合法转让，离不开东道国相关土地部门的支持，开发者需厘清东道国土地行政管理体系，并与相关政府部门建立良好的关系，这对于项目的顺利开工和实现融资关闭也至关重要。

5.土地相关税费

项目开发者需要注意东道国土地开发的相关税费，这关系到项目的开发成本，比如土地开发税和持有税/物业税等。另外，还需注意买卖主体的特殊性对于税费是否存在影响，如某些国家适用税率存在法人高于自然人、外商投资者高于本国国民的情况。

二、项目土地风险管控主要措施及体系搭建

通过分析开发者需要注意识别和管控的土地风险要点，为更好地提高项目土地风险把控能力，可以从以下四个方面入手。

一是聘请律师。从法律制度到投资政策，律师能够提供专业的梳理，帮助投资者厘清最初的风险。

此外，在土地转让之前，一定要聘请专业的律师进行全面的土地尽调并出具最终的法律意见，可以有效帮助买卖双方降低交易风险。

二是与主管部门加强沟通。大多数的海外投资项目都会面临政府审批效率的问题，而这个问题在土地方面会显得更加突出，与当地土地主管部门的沟通、交流对于整个土地问题的解决以及转让进度的把控至关重要。对于土地边界不清的问题，以及涉及政府土地的问题，都需要土地管理部门官员的参与。加强沟通，建立良好的政企关系是开发者必须注重的事情。

三是挑选优质合作方。海外的投资项目一般会在东道国寻找一个合作方，合作方的东道国居民身份对于许可审批、司法环境以及国情舆情的理解等具有先天优势。由于合作方与投资人拥有相同的目标和利益诉求，往往能够提供大量帮助，是项目投资者在东道国最需要依靠的力量之一，投资者在投资之前一定要多方且耐心考察，挑选最合适的合作方。

四是推进用工属地化。在东道国招聘一批忠诚且有能力的当地员工对于项目推动能够发挥巨大的作用。基于工作雇佣关系，当地员工对于项目公司具有较高的忠诚度，能够从公司的利益出发处理相关事务。同时，当地员工对当地国情、风俗文化、宗教规定的理解具有天然的优势。

根据以上分析，为更好管控和应对复杂的土地风险，境外电力投资人可建立项目土地风险管控体系，如图1所示。

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结语

本文所论述的境外电力投资项目土地风险管控体系，突破传统研究过程中对土地风险大而化一的管控视角，针对海外项目土地风险的特殊性与复杂性，将土地风险体系化、层次化地研究。该土地风险管控体系已经在孟加拉国某项目进行实施，通过提升境外电力投资项目的土地风险管控能力，进一步释放了项目投资收益，并创新了土地风险管控模式，丰富了土地风险管理的实践和理论，为其他境外电力投资项目的土地风险管理提供借鉴。