美国OFAC对金融机构典型案例分析！

摘要：随着国际经济贸易的复杂变化，金融制裁工具进一步被广泛利用，特别是美国金融制裁影响巨大。本文简要介绍了美国财政部海外资产控制办公室（以下简称OFAC）民事处罚运行机制，近年来对不同金融行业的处罚情况，并选取影响较大的案例进行分析，最终得出一些启示。

OFAC是美国财政部负责经济制裁管理及执行的核心部门，根据美国外交政策和国家安全目标执行金融制裁政策，对美国司法管辖范围内的资产进行冻结和交易控制，且与美国国务院、商务部、司法部、美联储、联邦调查局以及外国政府或监管当局开展协作。

一、美国OFAC运行机制

01.法律依据

美国金融制裁政策的制定、实施、评估等都有扎实的法律基础，其法律体系由美国国会通过的相关法律、总统签发的行政命令和财政部OFAC发布的相关条例和指引组成。首先在法律层面，主要包括《与敌国贸易法》《国际紧急经济权利法》《联合国参与法》《爱国者法案》，专门性法律较多，较为代表性的有《赫尔姆斯-伯顿法》和《达马托法》。其次美国总统通过签发行政命令行使经济制裁授权，一个制裁项目对应一个或多个行政命令。此外，司法部和财政部OFAC为更好执行美国制裁法规制定了指导性文件。

02.名单管理

OFAC在网站上发布列名名单主要分为“SDN名单”和“综合制裁名单”。SDN名单上列出了目标国家拥有或控制或者代表目标国家行事的个人或实体，以及非目标国家的与恐怖主义、毒品犯罪等活动相关的个人或实体。综合制裁名单包括巴勒斯坦立法会名单、外国金融机构第561条款名单、非SDN涉伊朗制裁法案名单、海外逃避制裁者名单以及行业制裁识别名单等五类名单。

在被纳入制裁名单后，自然人或实体可以通过行政复议，向OFAC提出除名申请。OFAC将自然人或实体从名单移除，一般有三种原因：一是自然人或企业积极改变行为，不再符合列名标准；二是被列名的自然人死亡或实体不复存在；三是列名时出现失误，将非目标个人或实体纳入名单。

03.域外管辖

根据适用对象的不同，美国制裁分为初级制裁和次级制裁。初级制裁主要针对美国的实体，包括美国自然人、企业、其他机构以及在美国领土上的他国实体（包括个人、企业和机构等）。次级制裁是指经济制裁发起方在对目标方进行制裁时，针对第三国的公司或个人进行的旨在阻止其与目标方金融往来的制裁活动，凸显了美国制裁的域外管辖特性。近几年，美国频频使用次级制裁，通过美元体系影响力让第三国遵守其制裁管辖，从而提高美国金融制裁的效力。

04.合规承诺框架

2019年5月2日，美国财政部发布了最新《OFAC合规承诺框架》，鼓励受美国司法管辖的企业以及在美国或与美国人开展业务的外国实体或使用美国原产产品或服务的外国实体，设立、实施并定期更新其制裁合规方案。每个计划都应包含至少管理层承诺、风险评估、内部控制、测试及审计、培训等五个必要合规要素。

05.制裁违规处罚机制

美国金融制裁对企业违反制裁行为有直接和间接的影响。对企业的直接影响包括刑事处罚、民事处罚或业务限制，企业高管也可能因违反制裁行为承担刑事或民事责任。对企业的间接影响包括法律纠纷及声誉风险，从而影响其业务长远发展。2016年-2021年，OFAC共作出77起执法决定（其中包括1名个人），涉及银行业、航空业、通信业、保险业、能源行业、支付行业、航运业、制造业等，罚金共计15.39亿美元（约合人民币 99亿元）。

为提升经济制裁民事处罚的可预测性，OFAC发布了《经济制裁执行指引》，对OFAC执行美国经济制裁政策的程序、具体标准以及裁量因素进行说明。

二、OFAC对不同金融行业处罚及案例分析

01.对银行业处罚情况及案例分析

1.总体情况

根据美国海外资产控制办公室（OFAC）执法行动数据公布，2009-2021年，对244家企业进行了处罚，涉及银行业、航空业、通信业、保险业、能源行业、支付行业、航运业、制造业，罚金高达56.92亿美元。其中金融业是处罚重灾区，共处罚银行业机构46家，罚金高达53.6亿美元其中，2017-2021五年来银行业处罚情况如下：

表1 2017年至2021年银行机构经济制裁处罚情况（部分）

从上表可以看出：

（一）非美国银行业机构是主要的处罚对象。2009年至2021年间，共处罚银行业机构46家，罚金高达53.6亿美元；其中28家为非美国银行，罚款金额高达51.08亿美元，占全部银行业罚金的 95.3%。

（二）与受制裁国家之间的业务往来是处罚的主要原因。主要包括：一是利用美国金融系统为受美国制裁的国家或对象提供服务；二是将美国产品或服务出口、转出口到受美国制裁的国家或对象；三是非美国企业为美国企业拥有或控制，违反了美国对古巴或伊朗的经济制裁政策。

（三）企业被处罚可能性与其国际化程度成正相关。被罚的非美国企业主要分布在英国、加拿大、意大利、法国等国家，这些国家对外开放程度较高，国际化企业相对较多，与美国关联多，较易触碰美国制裁政策。值得注意的是，随着我国对外贸易投资的快速发展，与美国交易往来日益频繁，在国际金融舞台上的地位迅猛提升，国内银行业被美国制裁的可能性也越来越大。

2.渣打银行案

（1）案情。2019年4月9日，渣打银行与美国多个监管部门和英国金融行为监管局达成多项协议，同意缴纳超过10亿美元罚款，此外还签署了同意承担额外合规、披露义务，还延期起诉协议延长2年，这是继2012年被美国处罚2.27亿美元后，第二次被重罚。

（2）主要违规事实。2007年至2011年，迪拜分行两名员工故意合谋帮助与伊朗有联系的客户通过美国金融系统进行了美元交易，使美国金融服务出口到伊朗，违反了相关制裁规定。美国OFAC发现“渣打银行的合规制度……存在大量系统性缺陷，如无法及时有效回应警告信号等。”在接受民事处罚的同时，美国司法部对该客户就共谋洗钱、违反美国制裁等行为进行指控。

（3）启示。一是机构要加强政策和程序建设，消除制裁合规制度中的系统性缺陷。二是机构要确保为全体员工提供培训，帮助他们了解制裁形式、识别制裁规避策略。三是高级管理层要时刻注意风险敞口，因为风险会对业务造成严重影响；同时高级管理层应尽可能参与专门的、面对面的制裁培训活动。

02.支付业制裁处罚情况及案例分析

1.基本情况

通过OFAC网站搜集其2012年1月1日至2022年1月1日所有执法行动，筛选出被处罚的支付机构，共计7家，详情如下：

表2  2012年至2022年1月1日支付机构经济制裁处罚总体情况

总体来看，OFAC在2012年至2022年167起执法行动中，支付机构只有7起，总计10191879.18美元的处罚金额占总处罚金额的0.2%。整体处罚金额较低，主要原因是：一是被罚支付机构主要为美国企业，美国几大支付机构无一幸免，OFAC对本国企业处罚力度要远远小于非美国企业；二是违规业务规模比较小；三是所有被罚机构都积极配合OFAC调查，并积极采取补救措施。

2.违规业务涉及制裁项目及违规严重程度分析

违规业务涉及对伊朗、古巴、苏丹、毒品走私、朝鲜和大规模杀伤性武器扩散的制裁项目。此外，根据《经济制裁执法指南》，违法行为是否情节严重需根据实际查看其违规行为是故意还是因为疏忽大意而导致违反；公司及高管是否意识到违反；对制裁目标的损害程度；以及被调查对象的个体情况。在上述7个案例中，OFAC认定6个案例为非恶意， 且均主动向ofac进行了披露。因此，严重程度并不高。

3.违规原因分析

根据处罚信息显示，违规原因分析主要是由于公司管理层疏忽、不重视，员工个人违规行为；在开展违规行为时未建立有效的制裁合规项目，因未及时进行制裁名单筛查而违规。

4.BitPay案

2021年2月18日，加密支付平台BitPay将因向受制裁地区提供加密服务，向OFAC支付50多万美元罚款。同时，OFAC警告加密币公司也必须遵守OFAC的规定，并监测可能的制裁风险。

OFAC指控BitPay有足够的信息来筛查客户，但其允许乌克兰、克里米亚、古巴、朝鲜、苏丹、伊朗和叙利亚的个人与美国人进行交易，违反了相关制裁法规。2013年至2018年间，其违规加密商品币的交易额约为12.9万美元，这类交易占同期交易总额的0.04%。

OFAC考虑了一些减轻处罚的因素，包括：一是合规控制、员工培训、身份识别服务、封锁受制裁地区的IP地址，以及其他防止Bitpay在未来为此类交易提供便利的措施；二是Bitpay积极配合OFAC合作调查指控。

03.保险业处罚情况分析及案例分析

1.总体情况

自2012年1月1日，至2022年1月1日，有7家保险公司，先后被OFAC处罚，被罚金额为1413002美元。

表3 2012年至2022年1月1日保险机构经济制裁处罚情况（部分）

（1）不论是与同期OFAC总计46.27亿美元的罚款相比，还是与银行业动辄上亿美元的罚款相比，保险业的处罚金额并不算多。保险业处罚金额较低的原因：一是被罚保险机构主要为美国企业，OFAC对本国企业处罚力度要远远小于非美国企业；二是保险机构进行来主动披露，积极配合OFAC的调查，并采取后续整改措施；三是违规业务规模较小，也并非恶意违规。

（2）被处罚的保险公司中既有财产保险公司也有人身保险公司，既有直接保险公司也有再保险公司。而违规业务主要与国际贸易关联度更高的财产险业务，特别是海事保险，因其与国际贸易关联密切，相对容易牵涉制裁对象。

2.瑞士丘博案

2019年12月9日，瑞士Clubb Limited因违反美国经济制裁违规向OFAC支付66212美元罚款，罚款金额虽小，但其是第一家因制裁违规被OFAC处罚的非美国保险公司。

Clubb limited在英国的一家控股子公司Ace Europe，在欧洲开展旅行险业务，但由于其合规部门错误理解美国制裁法律适用范围，认为欧盟阻却法禁止欧盟企业遵守美国对古巴经济制裁政策，所以在保单中未加入制裁除外的条款。2010年至2014年，Ace Europe共销售20218笔涉及古巴旅行的保单，保费共计287292美元，且对其中73次赔付，赔付金额80555美元。这次处罚说明了美国制裁政策适用于非美国实体，在保险合同中加入制裁除外条款以减少潜在的违反制裁政策可能性的重要性，维持强有力的内部控制和加强培训的重要性。

三、对我国金融业启示

当前，在联合国体系之外，由主权国家自主实施的单边制裁已呈过度蔓延之势。美国是单边制裁的最主要实施者，仅美国财政部一个部门实施的制裁就涉及27个国家或地区以及约6300个个人和实体。欧盟是另一主要制裁实施者，其单边制裁措施涉及20个国家。此外，加拿大、澳大利亚、日本、俄罗斯等国也存在单边制裁的国内立法和实践。作为中国的金融机构，很可能会因与美国、欧盟等国家或组织的制裁对象有业务往来而受到其制裁政策的影响，尤其是美国的制裁措施处罚力度很大，是否应当将制裁风险纳入到全面风险管理范围内及如何应对其他国家的单边制裁风险都值得探讨。

近年来，由于美国加强了对中国的全方位制裁，西方国家对华政策日益凸显竞争与对抗的一面。面对国家安全和利益的巨大挑战，制裁已成为我国对外政策工具箱中的备选项。目前，我国正在逐步构建对外制裁法律制度体系，已经通过了《反外国制裁法》《不可靠实体清单规定》等直接规定制裁的法律和规章。《出口管制法》《对外贸易法》等法律中也存在“相应”或“对等”措施的规定。自2020年7月以来，我国已经对美国、欧盟、英国、加拿大等国个人和组织实施反制制裁十多次。这些制裁措施针对的对象包括欧盟机构、议会机构和议员、政府现任和卸任官员、非政府组织负责人、企业、智库、其他社会组织及个人等。本月初对美国国会众议长佩洛西实施制裁就是典型的例子。

综上，我们建议相关企业要提高制裁合规意识，制定、完善并有效实施制裁合规计划。为了更好地防范相关制裁风险，结合上述处罚案例，提出如下建议：

01.确立制裁风险管控的原则

金融机构应结合实际，遵循风险为本、稳健审慎和勤勉尽责的原则。首先，金融机构要坚持风险为本的原则，开展科学有效的风险评估，根据风险评估的结果决定用于风险管控投入的资源。其次，坚持稳健审慎的原则。大多处罚案例显示，针对同一违规事件，各国均可能由多部门进行处罚。因此开展业务必须审慎，保留必要的弹性空间。第三，坚持勤勉尽责原则。金融机构应建立健全制裁风险管控政策、流程和措施，严格执行。

02.健全制裁风险管控架构

落实管控措施

金融机构应建立自上而下、权责明确的制裁风险管理架构及流程，同时采取有效的风险管理措施。一是制裁风险管控不是某一个部门的工作，涉及各业务条线、合规部门、审计部门和财务部门，因此要建立全行性的风险管理架构和流程。二是对于业务规模较大的金融机构，通过技术手段强化制裁风险控制，及时更新制裁名单。三是加强培训。制裁政策变动频繁，需要进行持续的跟踪和评估，确保工作人员及时知晓政策变化。

03.积极应对OFAC制裁调查

一是在接受制裁调查后，采取多种措施积极应对。如向OFAC主动披露明显违规行为；对于OFAC调查提供实质性合作，向OFAC提供清晰、简明的报告文件等；披露在交易前五年内未收到OFAC的处罚通知或被发现违规行为的事实；采取有效的补救措施。

二是接受制裁处罚后，做好后续整改工作。制裁处罚后，做好后续整改工作以避免有制裁风险的行为再次发生是重中之重，如审查并改进制裁合规制度，特别是让高级管理层更加积极地参与合规性的改进；充实合规团队人员配备；增加制裁审查的频率；引入第三方对筛查系统进行彻底审查，解决潜在的筛查失败问题；审查合同中的制裁与出口管制条款，进行进一步优化和完善。

参考文献：

[1] 孙才华. 美国经济制裁风险防范：实务指南与案例分析[M]. 人民日报出版社，2020.

[2] 孟刚. 制裁和反洗钱合规风险应对[M]. 中国金融出版社，2021.

[3] 米晓文.美国金融制裁处罚机制研究与启示[J]. 经济研究参考，2019(13).

[4] 苏如飞.意大利裕信银行13亿美元罚单的合规管理借鉴[J]. 华北金融，2019(6).