阿根廷交通领域特许经营发展及启示

特许经营模式在阿根廷交通领域被广泛应用，使阿根廷成为拉美地区第一个在城际铁路和地铁运营中引入特许经营的国家，也是世界上最早开始公路和客运铁路特许经营尝试的国家之一，拥有世界上规模最大的特许经营航道。作为 “投建营 ”一体化探索的先行者，经过近 30年发展，阿根廷逐步摸索了一条适应本国国情的改革道路，塑造了国内工程承包市场格局。本文简要分析阿根廷交通领域特许经营发展、现状及启示。

阿根廷交通运输格局及特许经营现状

阿根廷国土辽阔，国土面积278万平方公里，资源丰富，素有“粮仓肉库”之称。货运市场年规模约5.3亿吨，内贸运输中，公路占比91%，铁路4.2%，水运4.8%，空运不到0.1%。外贸运输中，水运占比87%，公路9%，其他4%。公路占据内贸主导地位，对比同等规模国家，铁路运输占比较低，该比例在欧洲为18%，巴西为21%，这与其铁路特许经营改革的失败有着直接关联。外贸运输中，除水运的天然优势外，港口航道领域的持续投资促进了水运的良性发展。

在私有化改革中，以公路、铁路、港口航道、机场为主的交通领域主要采用特许经营模式。有别于传统BOT模式，在招标前，各产业均由国营公司或政府部门直接管理，因此移交之初已具备基础运营条件，承包商投入相对有限，主要为修复和扩建工程。国家作为出让人，保留资产所有权，授予私营企业公共设施资产的使用权。私营企业作为受让人，提供收费服务，向国家缴纳特许经营费，履行投资和建设义务，承担运营风险。监管机构定期对运营状况和投资执行状况进行评估，若未达标有权提前终止合同且不予赔偿，特许经营期到期后资产移交国家。

一、公路

阿根廷公路网约50万公里，其中国道约4万公里，省道约20万公里，其余为三级道路，铺装良好的路面不到10万公里，整体铺装率较低。最繁忙的交通流量主要集中在1万公里的国道路网内，主要以特许经营模式收费运营，这些占国道总里程25%的道路占据了国道总运量的65%。

公路特许经营招标根据2.039/90号法令启动于1990年，共计9400公里，合同到期后分别于2003、2010和2017年进行了再招标，根据运营模式变化主要分为两个发展阶段。

第一阶段为 1990-2017年，传统特许经营模式。该阶段沿用了首次招标采用的传统特许经营模式，根据道路流量情况，特许经营费报价最高或补贴报价最低者中标，私营公司通过收取过路费完成公路的运营和维护，按照收入的固定比例向国家缴纳特许经费（4.2%-32%不等）。由于监管和补贴政策不透明，多年来公路特许经营成为公共工程腐败的高发区。

第二阶段为 2018年至今， PPP模式。2017年，马克里政府推出了 7200公里的国道 PPP计划替代即将到期的特许经营合同。该模式强调私营公司独立负责项目融资，承担融资、建设和运营风险，国家不予以直接财政补贴，通过托管基金和政府担保等形式分担部分风险。由于2018年阿根廷国家风险指数飙升，大部分本土承包商涉腐等因素，国际融资成本大幅增加，雄心勃勃的 PPP计划不得不提前终止。2020年起，新任政府以融资无法闭合以及合同到期为由，通过国有公路特许经营公司陆续接管了大部分公路特许经营。

二、铁路

铁路特许经营招标根据6 66/89号法令于1 991年正式启动，覆盖近3 .4万公里铁路。由于盈利预期不同，6条货运铁路收益预期较好，特许经营费报价最高者中标，特许经营期3 0年，可选延长期1 0年。7条客运铁路和地铁则由于不具备独立盈利能力，补贴净现值最低的公司中标，特许经营商仅负责线路运营和有限的投资，政府负责设备更新和线路建设，特许经营期限为10年（地铁20年），可选延长期10年。

1857年阿根廷便修筑了第一条铁路，顶峰时期铁路运行里程达4 .7万公里，位居世界第8。特许经营初期，运营商精简雇员，提高服务质量，极大缓解了政府财政负担。随着时间推移，由于缺少长期投资和维护，大部分机车和配套设施老化，在特许经营开始后的6年后运输效率和运量开始持续下滑。时至今日，货运铁路时速仅 20-70公里 /小时，年货运量相较于合同初期的 1700万吨并无显著提升， 1000公里以内的短途运输占总运量的76%，无法发挥铁路长途运输的优势。客运铁路中70%的线路仍为陈旧的柴油机车，长途客运铁路几乎消失。

实践证明，铁路基础设施建设投资规模大、期限长，而将如此庞大且基础设施不完善的铁路网完全移交私营公司运营维护缺乏可行性。2007年起政府决定陆续收回客运铁路特许经营权，回归国有化运营，随后货运铁路国有化也再次启程。目前仍在执行的合同包含：两条首都城郊通勤客运铁路共计8 1公里，合同于2 021年到期；6条首都地铁共计 60公里，由于没有其他公司竞标，合同到期后获准延期至 2032年；3条货运铁路共计1万公里，合同期分别至2021、2022、2023年。铁路运营商均为本土企业，其中货运铁路年营业额约2亿美元，运营商每年需缴纳营业额的3%作为特许经营费。客运通勤铁路年输送旅客3000余万人次，地铁3.2亿人次，依靠政府补贴维持运营。

三、港口与航道

港口私有化改革根据24.093号法令于1992年正式启动，布宜诺斯艾利斯新港作为阿根廷最大的综合性港口，收益预期较好，国家将港内各码头分拆进行招标，特许经营期18-25年。新港招标于1995年启动，特许经营费报价最高者中标，5个码头特许权被授予3家外资公司，合同于2 022年到期。新港以外的其他国有港口则将所有权彻底移交各省，由省政府牵头成立非国有性质的港口管理委员会，独立自主运营，形成了以布兰卡港、克肯港等为代表的一批具有自主管理权的港口。

根据1 7.520号法令，政府将长达8 00公里的巴拉那河航道特许经营权招标出让，成为当时世界上最长的特许经营航道。运营商需完成航道增深、航标系统建设和维护，收取航道通行费，无需缴纳特许经营费，航道通行费报价最低者中标，最终合同被授予本地与比利时合资公司，特许经营期1 0年（可延期），合同于2021年到期。由于项目存在新增基建投入，在运营前7年政府累计提供约3.1亿美元财政补贴。

划归私营企业经营后，各港口、航道的运转效率大幅提高，激发了私营资本参与投资建设的积极性，尤其是外资公司的参与。伴随着外贸逐步复苏，新港集装箱货运量由9 0年代初的3 0万箱跃升至最高1 18万箱。农业出口的稳定增长使巴拉那河航道运量常年得到保障，如今航道年运量达1.2亿吨，占全国外贸货物运输总量的87%。尽管近20年阿根廷经济几经起伏，但农业出口在国家经济中的支柱地位得以日益巩固，水运天然的经济优势和农业出口的良好收益预期刺激了国家和私营公司进行再投资建设，形成了良性发展循环，成为阿根廷私有化改革中较为成功的案例。

四、机场

机场特许经营招标根据3 75/97号法令于1997年启动，政府将33个机场的管理和运营权出让，特许经营期30年，可选延长期10年，运营商需每年缴纳不少于4000万美元特许经营费，并分阶段完成总额22亿美元的投资计划。投标初期，以本土企业Aeropuertos Argentina 2000为首的财团以特许经营费报价最高力压其他竞争对手，获得30年特许经营权。但由于投标初期报价与当时的机场盈利水平相去甚远，在接手运营后，运营商无法完成特许经营费和投资任务，政府曾一度要终止其合同。但经过漫长谈判，运营商与政府重新达成一致获准继续执行合同，作为合同调整的一部分，从2007年起国家持有Aeropuertos Argentina 2000的15%股份，用来实现运营收益的再分配，为防止运营商再次出现违约，政府每5年对投资执行情况进行评审，保留终止合同的权利。目前政府已允许该合同继续执行至20 28年。

1997年，阿根廷机场年旅客吞吐量1 300万人次，随着20年来阿根廷航空、旅游业迅速发展，如今达4 000万人次，在特许经营模式下，机场基础设施得到了长期投资建设，在运营和投资间形成了良性循环。目前阿根廷全国共有58座机场，40座为特许经营模式运营，其中35座由Aeropuertos Argentina 2000公司运营，其特许经营的机场客运量约占阿根廷总客运量的90%，其余由其他私营公司和省政府负责运营。Aeropuertos Argentina 2000作为具有绝对垄断优势的运营商，在机场运营版块年营业额达到约7亿美元，并利用其运营优势逐步拓展工程业务版图，实现了投资、建设和运营的协同发展，逐步从工程领域的门外汉成长为本土最大的工程承包商之一。

经验和启示

一、特许经营模式有局限性，项目运作自成体系

上世纪90年代初阿根廷启动私有化改革时，其他国家可借鉴的成功经验并不多，时任政府急功近利且目光短浅，急于通过出让特许经营权来缓解短期财政压力。匆匆上马地招标忽略了本国实际经济状况，在公路、铁路等领域并未达到预期目标，在港口航道、机场等领域取得了相对不错的成绩，逐步发展出一套本地特色的项目运作体系。

经过近30年的发展，在特许经营领域阿根廷已经形成了一定发展水平和配套法律财税制度，从这个角度看，其硬件条件似乎远强于部分亚非地区。但与周边智利、巴西、秘鲁等国较为市场化的运作体系和营商环境相比，阿根廷特许经营探索虽然启动早、规模大，却始终存在其局限性。

二、发挥优势资源，注重模式创新

在主权借贷驱动E PC项目的红利逐步褪色的当下，适应性地尝试商业模式和角色转型对长远发展尤为重要。虽然过去几十年间，阿根廷政治经济形势几经起伏，项目投资建设有所滞后，但从未完全中止。对于中国承包商而言，面对政策复杂多变的阿根廷市场，应当明确市场定位，注重融入本地商业模式，尝试利用资金和规模优势介入特许经营，通过持有运营类资产来分散长期风险。对于中国金融机构而言，应当因项目制宜，适时考虑如何融入当地商业风险，灵活调整信贷政策，适应本土市场特点，毕竟传统的EPC+F在阿根廷也多有水土不服的现象，单纯依靠工程承包就能主宰一方市场的时代将逐步成为过去，呼声越来越高的投建营一体化需要承包商和金融机构共同的思维转型。

三、深耕当地合作资源，适应属地化经营

上世纪90年代的特许经营改革直接塑造了当今阿根廷基建市场的格局，对于政府而言，尽管改革并未取得理想效果，但大部分本地承包商都成为那轮国有资产低价出售潮的最大受益方，通过持有长期运营合同在各自领域逐步成长为本地承包巨头，兼具项目运营商、工程承包商和投资商等多重角色，成为当地基建市场举足轻重的核心力量。特许经营不透明的高回报率驱使本地企业成为强大的游说团体，滋生了大量灰色地带，进一步巩固了其本土垄断优势。

尽管规模有限，但论自身能力，本地承包商的项目开发、融资、施工和公关能力都不弱于中国承包商，现汇项目外国承包商参与的机会少之又少，即便是带资进入也不得不接受本地承包商各种各样的挑剔和限制。因此，对于中国承包商而言，应当深耕当地合作资源，寻求具备实力的合作伙伴，尝试通过长期运营类资产培育属地化经营的理念，建立属地人才主导的管理团队，才是长期发展的必然选择。