“一带一路”背景下海外铁路项目建设风险分析

摘要：基础设施联通是“一带一路”的“五通”发展目标之一。由于制度距离的阻碍，中国企业在海外的一些铁路建设项目容易出现进度缓慢、半途终止等问题。梳理中国企业2013—2022年以来在海外签约或者动工的铁路项目建设数据和信息，挖掘行业报告和新闻报道内容，分析制度距离作用下中国海外铁路建设面临的风险，并针对现有风险提出建议。研究发现，规则性制度距离导致双方法律政策不相通，铁路项目违约风险提升；不稳定的东道国政治系统威胁企业的员工安全和财产安全。在规范性制度距离的影响下，东道国居民对“一带一路”等中国政策了解不足，且个人主义的劳工价值观与中国企业集体主义文化不符，引发劳工不满。同时，认知性制度距离使中外认知体系差异显著，东道国专家对中国标准不熟悉，增加了协商难度；劳工技能水平较低，缺乏铁路运营与管理人才。中国政府和企业应加强与东道国的政策沟通，完善风险管理体系；尊重当地文化，保持良好的劳工沟通，承担社会责任；进行技术转移与知识共享，为劳工提供技术培训机会。

关键词：一带一路；铁路项目；制度距离；价值差异；风险分析

一、引言

2013年，国家主席习近平先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”倡议。随着“一带一路”的推进，“五通”发展目标中的道路联通转变为基础设施联通，建设或修复铁路则成为基础设施联通的重要内容。中国海外铁路项目覆盖区域广，所依据的法律条文繁杂，雇用的东道国劳工数量庞大，涉及的利益相关主体众多。比起一般企业的跨国经营行为，中国海外铁路工程更容易受到制度距离的影响。对此，本文选取2013年“一带一路”提出以来至2022年中国签约或动工的海外铁路项目信息，通过搜索中国一带一路网、中国国际贸易促进委员会网、商务部公共项目服务网和相关国家大使馆经济商务参赞处等发布的公告，以及新华网、环球时报等多家媒体发布的新闻报道，收集有关中国海外铁路项目的最新进展，分析制度距离视角下中国海外铁路建设项目的风险机制和应对措施。

二、文献回顾

三、“一带一路”背景下中国海外铁路项目概况

中国海外铁路项目广布全球各地，亚洲是中国海外铁路项目数量最多的大洲。2013—2022年12月，中国在亚洲的海外铁路项目一共有31个，截至2022年年底，8个项目完成施工并通车，2个项目半途终止合作。半途终止的项目为2016年2月7日开工的伊朗德黑兰—马什哈德铁路电气化改造项目以及2017年3月开工的哈萨克斯坦阿斯塔纳轻轨项目，根据媒体报道，两者都是由于资金问题造成终止的。在德黑兰—马什哈德铁路电气化改造项目建设期间，中方除了要负责融资之外，还要提供设备和车队，而所花费的资金只能通过售卖车票获取，2020年中国企业宣布退出。阿斯塔纳轻轨项目先后出现相关负责人侵吞公款、阿斯塔纳银行（项目资金管理银行）被吊销经营执照等一系列问题，在疫情影响下，有关银行的谈判工作暂停，项目一期工程暂停。经过长时间的暂停，阿斯塔纳轻轨项目已于2023年3月恢复施工。据统计，2015—2023年，轻轨建设已投入6.86亿美元，因此，还需要12亿美元才能完成建设，目前该项目的建设正在稳步推进中。

仅从造成项目终止的原因判断中国在亚洲的海外铁路所面临的风险是不全面的。如果深入观察项目预计工期与实际进展将会发现，在31个项目中，有8个项目已经超过预计工期。线路长度为142.3千米的印度尼西亚雅加达—万隆高铁项目在2016年1月21日开工奠基，但直到2018年6月该项目才全面开工，并于2023年10月2日正式运营通车。有4个项目虽然没有到预定的时间，但是按照目前的工程进度也将会超时。以泰国的中泰高铁为例，2015年，中泰铁路启动建设，该高铁线路长达867千米，于2017年12月21日开工，原本计划3年完工，但是2021年才进入全面施工阶段，延期至2026年完工；2022年10月9日，中泰铁路一期工程才进入全面建设阶段，二期工程目前还未动工。工期超时或者项目终止都意味着中国海外铁路项目将要付出超出预期的人力、物力和时间成本。

这是2022年12月21日在尼日利亚拉各斯拍摄的轻轨蓝线上的一列轻轨列车。

四、制度距离对中国海外铁路建设造成的影响

本文根据斯科特提出的“三大支柱”制度主义以及科斯托娃提出的制度距离概念，将中国与东道国之间的制度距离分为规则性制度距离、规范性制度距离和认知性制度距离，并结合中国海外铁路建设过程中所涉及的环境和主体制定相应的指标。如表1所示，将法律法规和政治系统作为规则性制度距离的指标，将价值观中对中国及中国政策的了解度和劳动者工作观念作为规范性制度距离的指标，将建设铁路的技术标准和工人掌握专业技能的程度作为认知性制度距离的指标。

（一）规则性制度距离提升项目违约风险

在不相通的法律关系和法律渊源面前，要使中外双方达成共识，就需要付出大量的时间成本进行协调，这将导致项目签约进展缓慢和违约风险增加。如图1所示，国家之间法律内容和程序要求存在差异，在具体实践中，中外双方需要根据规则提交相应的法律文件，任何失误都会影响下一环节的顺利进行。2017年3月28日，由于中方在提交中泰铁路项目设计文件时缺少了工程材料和零件的泰文译本，导致泰国国家铁路局无法进行工程造价的估计。各国的土地所有制和财产保护法存在差异，铁路项目的线路要经过山川、农田甚至房屋建筑，征地时有可能会遭遇群众拒绝甚至引发集体抗议事件。项目在施工过程中如果不及时与当地民众沟通，不及时补偿当地民众的损失也会招致群众抗议。中土集团在尼日利亚伊巴丹修建拉各斯—伊巴丹铁路期间就遭到当地民众的抗议，理由是施工队经常使用炸药，损坏了很多建筑物，很多家禽也因此死亡。除此之外，由于铁路线途经房屋建筑、天然气管道、水管或者天桥等涉及当地财产权利保护的问题，需要花费大量时间进行协商和谈判以获取通行权。

政治稳定性会影响工人的人身安全和企业的财产安全，海外企业在建设过程中将会受到公共安全不足带来的挑战。位于马里的达喀尔至巴马科铁路修复改造项目就多次出现恐怖袭击造成人员伤亡的事件，2015年11月20日，中国铁建国际集团有限公司3位高管在洽谈该项目事宜时遭遇恐怖袭击不幸遇难。政策连贯性不足会导致铁路项目中途终止的风险增加，新任官员可能会不承认现有铁路项目合同。中泰铁路和泰国复线铁路两个项目都曾因为政府高层的下台而受阻。2013年10月，中泰两国政府签订《关于泰国铁路基础设施发展与泰国农产品交换的政府间合作项目的谅解备忘录》，即“高铁换大米”的项目。随着巴育代替英拉接任泰国总理，中泰高铁项目一度被搁置。直到2014年12月，李克强总理与泰国临时政府总理巴育共同见证《中泰铁路合作谅解备忘录》的签署，但是在2017年2月巴育总理颁布命令撤换了国家铁路局局长和更新整个董事会，招标作业暂时延后。

（二）规范性制度距离引发社会舆论危机

（三）认知性制度距离增加协商和培训成本

如图3所示，不同的知识体系导致认知性制度距离出现，中国企业在海外建设铁路期间需要具备两类知识：一类是涉及海外经营的一般性知识，另一类是关于铁路建设的特定知识。中国企业要掌握海外经营的一般性知识，就要前往东道国调研了解，提前熟悉当地市场环境，整理和分析所搜集的市场信息，调研期间中国企业面临的挑战主要是语言障碍、市场规则陌生等。

认知性制度距离的阻碍作用主要体现在中国和东道国在特定知识内容方面的差异。不同国别制定的铁路标准各不相同，早期国际上经常使用的是美国标准和英国标准，许多有被殖民历史的国家的铁路所使用的即为这两个标准。非洲最负盛名的内罗毕大学在关于传授铁路建设技术的课程中并未涉及中国标准，外籍专家只有在建设蒙内铁路过程中积累关于中国标准的知识，才能发现中国标准和国际标准的共通之处。在巴基斯坦拉合尔橙线轨道项目建设期间，巴基斯坦的专家表示既不了解也不接受中国标准和中国技术，经过不断克服各种困难之后，项目才得以在2020年竣工并通车。铁路建设的标准仅是特定知识的一部分，铁路建设和运行期间，工人要使用专业的工程建设和铁路运营管理知识，这就要求东道国劳动者必须掌握相关的专业技能。中国的海外铁路项目需要聘请大量的东道国劳工，他们掌握专业技能的水平将对铁路项目的建设质量和效率起到决定性作用。许多东道国的劳动力受教育程度偏低，且东道国缺乏掌握建设铁路的专业技能人才，因此中国企业需要投入更多资源到培训事项中，通过技术转移的方式为东道国劳工赋能，让东道国劳工能够胜任施工要求和运营管理要求。

五、结果与讨论

基础设施联通是实现“一带一路”“五通”目标的首要条件，中国在海外的铁路项目则是基础设施联通的重要工程。本文以制度距离为理论基础，搜集关于2013—2022年以来，中国海外铁路项目的政府公告、媒体报道和行业报告等资料，分析制度距离对中国海外铁路项目的影响。研究发现，规则性制度距离、规范性制度距离及认知性制度距离均会在不同层面上加大中国海外铁路建设项目的风险与困难。

（一）针对制度距离的防范策略

（二）推进“一带一路”合作的可行建议

一是推进“一带一路”区域铁路建设合作须制定统一的法律标准，加强政策沟通。中国和东道国应该共同制定推进区域合作的法律法规，加强政策沟通，规避违约风险。中国一带一路网显示，截至2023年1月，中国已与151个国家和32个国际组织签署200余份合作文件。中国和东道国要避免法律不相通造成的违约风险，就要制定双方认可的法律标准和法定程序，保证合作期间有统一的法律依据。部分国家通过修改现有法律的方式保障项目顺利实施，例如哈萨克斯坦就在建设阿斯塔纳轻轨项目期间修改了4部法律，但阿斯塔纳轻轨项目后续由于出现腐败等问题被终止，这说明项目的推进不仅要有统一的法律约束，还需要制定全方位的监督机制。中国和东道国既要建立金融机构贷款社会评估机制，也要完善大型海外工程风险管控制度建设。在建设铁路期间，沿线居民的土地、房屋等财产容易受损，为了保护沿线居民的财产安全，中国企业需要提前了解东道国的财产权利保护机制，建立健全海外铁路项目征地管理的法律法规，对征地区域的居民提供合理安置和补偿措施。

三是推进“一带一路”区域铁路建设合作须积极履行社会责任，增强民众互信。当中国在海外的铁路项目陷入舆论危机时，中国政府和企业需要及时回应，关注东道国政府部门、铁路沿线居民、当地社区、媒体、生态保护者等利益相关者的诉求。中国企业也可以通过承担社会责任的方式，提高中国政府和企业的美誉度，加强东道国民众对中国政府和企业的信任感。2015年12月中老铁路开工，中国企业在修建中老铁路期间，将原来沿山而建的土路修整成现代化的沥青路，为当地居民的出行带来极大的便利。2018年，中国企业在承建泰国铁路复线项目期间，积极为当地村民清理被洪水和淤泥污染的道路，修缮被大风毁坏的房屋，帮助当地小学组织义务捐款活动。2019年，中国企业在开凿内马铁路的恩贡山隧道口时出现裂隙涌水，凭借这一涌水点修建了容积为1 600立方米的蓄水池，当地近万名居民从此可以就近获取干净水源。从这些案例可以看出，中国企业承担的社会责任体现在将现有资源与当地居民需求相结合，切实解决当地居民的现实困难，提升当地居民的生活质量。

文 | 黄岩 戴小轶 李丽萍

“一带一路”倡议下

铁路“走出去”之风险警示

作为中国对外的一张亮丽名片，中国铁路在“走出去”、服务“一带一路”倡议方面发挥了显著和独特的作用，如雅万高铁、中老铁路、亚吉铁路、匈塞铁路等项目的加速实施，已成为中国企业“走出去”的响亮品牌，见证了中国铁路走出国门的技术实力。

铁路工程项目存在投资大，周期长，线性工程施工跨度大等特点，同时还面临政治风险、社会风险、资金风险等诸多风险。相关企业通过项目实施摸索积累了相关经验，初步建立工程法律风险预警机制。

本文将以俄罗斯和泰国铁路项目实施案例为例，简析项目实施过程中可能面临的风险及其应对措施，为我国工程企业“走出去”提供可能遇到的风险提供参考和实践经验借鉴。

1 政治风险

政治风险主要包括：当今国际关系、政局稳定性及所在国的政府信用程度等。

可采取的应对措施：一是通过收集相关政治局面形势信息，正确分析、评价政治重大事件对项目目标影响程度；二是可采取风险转移措施，如保险等。

风险案例：泰国国内政权更迭频，政局缺乏稳定性和连续性，政策的连续性出现断代，导致中泰铁路合作历程异常艰辛、一波三折，如中泰铁路从最初“搭便车”建设中泰铁路的兴趣浓厚，到由于政局剧烈动荡无暇顾及这一民生，最后使得“大米换高铁”计划落空。

2 社会风险

社会风险主要包括：社会安全、恐怖活动、宗教文化差异等。

可采取的应对措施：了解、尊重当地国的风俗习惯。

风险案例：民族文化差异，如对当地国宗教文化了解不足导致项目国内外参与者之间发生误会或冲突。

3 资金风险

铁路项目作为大型基础设施项目，项目成本高且回报周期长，可能面临投融资风险、利率风险、市场设备价格波动风险等。

可采取的应对措施：一是创新投融资方式；二是推行财税筹划先行机制，如通过与银行合作，搭建外汇资金流通渠道，确保项目现场富余资金及时结汇回国，等。

风险案例：贷款利率风险未达成一致是中泰铁路项目的主要核心风险。

泰国一直认为中国2.5%的贷款率过高，希望中国能把贷款率调低到2％，并比照中国拿下印度尼西亚雅万高铁项目执行的2％的优惠利率，要求也享受这样的优惠利率。

但对于中国而言，一是中泰铁路和雅万高铁属于级别不同的铁路，两条铁路的建设难度和建设规格都不同，不能用同一种标准来判断；二是雅万高铁单位公里造价比中泰铁路高，可以部分弥补中国对雅万高铁较低的贷款利率，三是中国享有雅万高铁沿线的土地商业开发权，而中泰铁路却没有。四是目前中国国内铁路工程的贷款利率一般为3%-4%，中国国家进出口银行海外项目的贷款利率通常也以3％为底，中泰铁路2.5％的贷款利率已属于友好利率。

经过多轮谈判，最终提出由泰方独立融资，把原有的路线缩短至280 公里。

4 工程技术风险

工程技术风险主要有工程技术标准风险、技术准入风险等。

可采取的应对措施：深入了解项目实际，进行技术创新、聘请具备丰富经验的专业人士进行技术指导、与当地国承包商合作等方式。

风险案例：目前俄罗斯尚未有实际意义上的高铁，也没有高铁领域的勘察设计和施工方面的规范规程，在项目实施过程中，必须依据俄罗斯《特殊技术条款》，但该条款的个别条款并不符合400km/h高铁设计要求，为此，既要坚守中国高铁设计经验，又要符合俄罗斯的具体国情。

5 自然环境风险

自然环境风险主要有项目所处地理环境、气候条件、地质环境风险等。

可采取的应对措施：考虑当地国环境特点，合理安排工期，采取针对性季节措施（如抗冻性措施）等。

实施案例：莫喀高铁项目处于露天环境，对自然环境的依从性大，如高铁穿过的地区温度差异大、俄罗斯冬天持续较长而雪量多，夏季容易出现森林火灾等。

通过对“一带一路”沿线国家项目实施过程中可能面临的风险及其应对措施的分析，以期为我国工程企业“走出去”提供一定的风险警示，为其开展国际工程承包业务提供实践经验借鉴，以加快我国铁路“走出去”步伐。

文 | 庞换芳