多年来,中国承包商执行了大量境外政府现汇项目,这些项目往往是企业眼中公认的“优质稀缺品”。然而回顾历史,又有大量企业在这看似低风险的业务上栽了跟头——有的企业历经多年追回欠款,有的企业可能仍在和国外政府漫长“拉锯”,有的企业甚至从此退出一国市场……那么,执行政府业主的现汇项目,是否真的没有风险?这个问题值得进行一番探讨。

政府业主项目可以从资金来源的维度简单分为两类:一类是资金来源于境外贷款的项目,例如多边机构贷款、两优贷款、出口信贷等商业贷款或援助贷款;另一类是资金来源于政府财政预算资金的项目。

对于贷款项目,承包商往往天然认为有了贷款就一定能够收到工程款。现实情况是,按照惯例,贷款协议会详细约定大量的放款前提或违约条件,一旦未能满足某一条放款条件或触发某一项违约情形,银行可以选择暂停放款。

近年来,随着全球经济下行,多个非洲国家财政收入锐减,接连发生主权债务违约事件。东非某国出现某笔到期债务无法偿还情形,触发了对外贷款协议中的交叉违约条款,导致该国不论是援助贷款还是商业贷款均暂停放款,也直接造成多个中国承包商无法收到在建项目款项。去年3月,鉴于缅甸国内局势,亚开行宣布对该国所有主权项目暂停放款,截至目前,仍未恢复放款。

2021年,中国信保就中非某国水电站项目向某央企支付保险赔款超过5700万美元。该项目是该国重点民生项目,资金来源于中长期出口买方信贷融资。2020年以来,受新冠疫情的冲击,该国长期累积的债务问题与疫情影响交织,导致项目工程款的支付遇到困难,业主出现支付拖欠。在此情况下,该企业在特定合同保险项下向中国信保提出索赔,中国信保进行了相应理赔。

另外,虽依照多边机构内部规定和贷款协议约定,贷款资金须专款专用,但非洲某国曾出现相应援助资金监管不严、被地方政府部门挪用的情形,这也直接导致了承包商无法收到工程款项的问题出现。

对于政府财政项目,大部分国家的政府预算,仅覆盖一个自然年。如受政治、经济突发事件影响,不排除该国第二年不再列支相应预算,况且,即使相应款项已被列支,仍可能出现被挪用或者无法在具体项目中落实的情形。今年,受新冠疫情和俄乌战争外溢影响,大宗商品价格大涨,多国进口成本大幅提升,财政收入下降,外汇储备紧张。5月,斯里兰卡被“最后一根稻草”压垮,出现独立以来首次主权债务违约。然而“印度洋上的明珠”可能只是债务违约浪潮的第一枚多米诺骨牌,众多经济来源单一、财政基础脆弱的国别,均应引起中国企业的重点关注。

随着全球经济下行,地缘政治局势不稳定因素增加,东道国政治风险对政府项目执行带来的影响同样不容忽视。在战争发生前,利比亚是世界主要产油国和石油输出国之一。2011年2月以来,该国国内政治局势持续动荡,造成我国承包企业在当地的项目停工、人员撤离,损失巨大。据商务部不完全统计,战争前中国在利比亚承接的大型项目共50个,涉及合同金额188亿美元。多数企业投保了工程一切险,但是工程一切险并不保障战争及政治暴乱对企业收款造成的损失。当时仅有几家企业采取投保中国信保的特险作为风险保障措施,相应的损失得到了合理补偿。

基于以上分析,针对境外政府业主现汇项目的风险,中国信保建议:

01关注政府项目资金来源。如果政府资金来源于财政预算,建议在相应财政部门查询政府预算情况,同时,如协议采用FIDIC条款签署,业主应在2.4条雇主的资金安排(Employer’s Financial Arrangements)中注明资金来源。如果政府资金来源于贷款,建议尽可能了解贷款协议是否已生效、提款前提和违约情形等,诸如世界银行、亚开行等多边机构,会在官网披露项目基础信息、简化版贷款协议等重要内容。

02关注国别政治与经济风险。政治风险方面,应实时关注该国最新政局(如是否临近大选)、地缘周边关系和社会稳定情况等,建议签约项目要避开政治风险较高地区。经济风险方面,重点关注该国财政收入状况、外债新增和偿付情况、当地币贬值情况以及是否外汇管制等宏观经济信息。

03采取专门措施防范风险。境外项目风险管控,是外经企业合规经营的重要一环。在企业与境外政府部门签署的商事合同中,谈判和索赔环节往往存在天然的不平等,而在如今“黑天鹅事件”频发的国际大环境中,更需要运用好国家政策性信用保险工具,尽可能全面保障境外项目风险,以便在风险发生时,可以有效保障自身权益,减少风险损失。