哈萨克斯坦可再生能源投资（中）：项目开发流程及土地问题

引言

随着近期中亚峰会的顺利召开，中国进一步明确了“构建更加紧密的中国 - 中亚命运共同体”作为与中亚五国共同发展的目标。作为中亚五国重要成员之一的哈萨克斯坦（“哈国”）曾经一直是中国企业海外投资并购传统能源（油气资源）的重要目的国；在过去几年中，哈国也成为中国企业海外投资可再生能源的重要国家。

在此前发表的《哈萨克斯坦可再生能源投资（上）：概览》中，我们介绍了外国投资者在哈国投资可再生能源需要关注的外商投资准入与可再生能源监管机制等基本考量，本篇将重点介绍哈国可再生能源项目的主要开发流程以及与土地有关的问题。

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哈国可再生能源项目各主要参与方

哈国可再生能源项目，从发电、并网、输电到售电涉及多个环节和流程，参与方包括投资和运营可再生能源项目的投资者，以及实施监管、提供设施与服务或根据合同约定支付费用的多个政府（公共）机构，各方及其互动关系如下图所示：

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哈国可再生能源项目开发流程

1. 电价竞拍机制（auction）与购电协议

不同于哈国传统电力项目，根据哈国《可再生能源法》，可再生能源项目通过出售实际发电量这一单一方式进行售电，无需参与容量市场（capacity market）。

在容量市场的售电机制下，实际发电量与最大发电容量均可成为政府采购标的（sui generis goods），并且当政府以最大发电容量作为采购标的时，其向电力企业支付固定电费（而非按照实际发电量支付电费）。容量市场售电机制的设置，一方面是为储备电力以维持电力系统的供需平衡，确保电力系统的安全稳定运行，另一方面以通过固定电价的方式促使电力企业提升发电能力与效率。也正是由于可再生能源发电能力具有一定的不可控性以及政府政策支持的特殊性，不将其纳入容量市场售电机制也是目前各国的普遍做法。

哈国在2017年就清洁能源项目引⼊了竞拍机制，电价竞拍通过电子交易系统进行，价格是确定中标的主要衡量标准。中标者与可再生能源金融结算中心（Financial Settlement Center，“FSC”）签署有效期为15年的购电协议（在2021年前举行的拍卖）。签约时，中标企业应按可再生能源项目装机容量以10,000坚戈/千瓦的费率向FSC提供购电协议履约保证金（performance bond），签署购电协议的中标企业有义务只使用新的发电设备来建设可再生能源设施。需要指出，对于2021年1月1日之后举行的竞拍，中标者将获得为期20年的购电协议。原则上，哈国政府无权随意调整已签署生效的购电协议中约定的电价。

根据哈国可再生能源相关法律，可再生能源发电企业可自行选择以下两种方式之一进行售电：

方式一：与FSC（作为单一购电方）签订为期20年的PPA，以电子拍卖结果确定的固定拍卖价格购买可再生能源项目公司生产的全部电力，但需要注意价格受限于哈国《可再生能源法》规定的指标化机制（indexation mechanism）的调整；

方式二：若可再生能源项目公司不需要FSC保证承购（offtake），因而不希望以固定的拍卖价格向FSC出售电力，可选择与私人消费者签订双边PPA（Corporate PPA）以可协商的价格和条款售电。

总体而言，上述两种售电方式的最本质差异在于，方式一原则上必须经过电子竞拍程序，而方式二无需经过该等程序。因此，一旦可再生能源项目公司选择以方式二售电，则通常无法再以方式一进行售电。

就目前参与哈国可再生能源项目的投资者（包括众多中国投资者）而言，通过参与竞拍流程以获得项目开发权并与FSC签署PPA是其主要采取的投资方式。因此，本章节以下内容将着重介绍以参与竞拍（即上述方式一）的方式投资开发哈国可再生能源项目的相关内容。

2. 获得项目开发权

2017年11月7日的第89-VI LRK号法律《关于哈萨克斯坦共和国电力工业特定法案的修正和补充》引入了通过竞拍方式开发可再生能源项目。

竞拍机制的主要目的是选择成本最低的可再生能源项目，以及建立可再生能源的竞争性市场价格。可再生能源项目的竞拍通过电子平台组织和实施，竞拍的目的是在综合考虑可再生能源设施选址规划的情况下，选择实际开展建设的可再生能源项目并确定可再生能源的拍卖电价。

2017年12月21日的第466号法令规定了组织和举行竞拍的规则，包括竞拍参与者的资质要求、提交申请的内容和程序、参加竞拍的财务担保（Financial Guarantee）类型、投入与回报收益的适用条件、评标流程与标准等。需要说明的是，参加竞拍的资料中还应包括，竞拍者就参与竞拍的可再生能源项目获得电力传输机构（视情况而定，包括KEGOC（定义见下文）、区域电网公司及其他输电实体）同意并签发的电网连接技术条件等文件的副本（或对于并网点的相关指示）以及所取得的有关项目建设用地的土地权证或文件，因此需要参与竞拍的投资人提前与哈国电力传输机构以及项目所在地区相关土地部门进行沟通并获得相关批复。

根据2017年8月7日第280号命令，哈国电网管理股份公司（Kazakhstan Electricity and Power Market Operator JSC，“KEGOC”）被指定为可再生能源项目竞拍的组织者，并于哈国电力和电力市场在线交易系统股份公司（Kazakhstan Operator of the Electric Power and Power Market，“KOREM JSC”）的电子交易平台[1]上进行。KOREM JSC制定了《可再生能源项目竞拍指南》并经2018年4月11日的P-12号命令批准，该指南就可再生能源项目竞拍在不同阶段的条件与程序进行了规定与说明。

参与可再生能源项目竞拍的投资者在被宣布为中标者之后，应根据竞拍所提交的电价方案与FSC就中标的可再生能源项目签署PPA，PPA通常需要符合并适用FSC就类似可再生能源项目所惯常签署的模板。有关PPA的主要内容与要点我们将在“哈萨克斯坦可再生能源投资（下）”中进行着重介绍。

同时，就成功竞拍的可再生能源项目而言，哈国能源部将授予项目公司可再生能源发电企业相关资质并将其列入可再生能源发电企业名录。

3. 开发实施项目所需的土地

启动一个可再生能源项目的首要环节是取得土地使用权。哈国当地政府通常会为可再生能源项目储备土地，该等储备用地通常是尚未登记所有权或使用权、由当地政府管理的农业用地。如需使用政府土地开发可再生能源项目，应获得短期（5年以内）或长期（5至49年）的土地使用权，包括签订租赁协议或取得地役权。（具体请参考第3部分的介绍）。

4. 获得并网技术许可和签署《并网协议》

除以上所述签署PPA和获得实施项目所土地权利之外，可再生能源项目还需要就项目并网制定相关方案、获得技术许可并签署相关协议：

（1）

确定最近并网点（Closest Grid Connection Point）及制定配电方案（Power Distribution Scheme）

最近并网点是指可再生能源项目公司所使用的电力装置与相应电压等级的输电网之间的最近物理连接点。为确定可再生能源设施在技术上可行的最近并网点，可再生能源项目公司应向电力传输机构提交一份申请，电力传输机构将在收到该等书面请求后特定时间内（通常为15天）答复，并提出可以考虑的最近电网接入点，可再生能源项目公司可据此寻求持有设计许可证的专业组织协助制定发电方案。该等发电方案必须经相应的电力传输机构批准后生效。

（2）

取得并网技术许可

发电方案获批后，可再生能源项目公司还需要向对应的电力传输机构申请签发并网技术许可（technical specifications），该电力传输机构所负责运营的电网拟接收可再生能源项目发出的电力。为取得并网技术许可，可再生能源项目公司应向电力传输机构提出连接发电设施与电网（即并网）的请求，电力传输机构通常于收到该等请求之后2个月内签发并网技术许可。并网技术许可的有效期应当不短于可再生能源设施初期研究、设计和建设所需要的时间。

需要注意的是，可再生能源项目公司需要承担为满足并网技术许可下各项要求所要开展活动的一切费用，包括从可再生能源设施到电力传输机构并网的电路建设、电力计量设施等建设成本。可再生能源项目公司在满足并网技术许可下各项要求并完成电厂建设后，应当按照发电方案对电厂进行综合调试（comprehensive tests），综合调试需取得KEGOC的同意。

（3）

签订可能再生能源并网协议

获得并网技术许可后，可再生能源项目公司应当与电力传输机构签订并网协议。电力传输机构应当按照并网技术许可的要求向可再生能源项目公司提供并网接入权限，可再生能源项目公司应遵守并网技术许可的各项技术要求，并保证在并网技术许可有效期内完成可再生能源设施的调试。并网协议的有效期届满日为并网技术许可的有效期限届满日，或FSC在PPA中约定的可再生能源设施营运验收截止日期，以较早者为准。

（4）

签订输电协议

在开始综合调试和并网前，项目公司还有应就其所持有的可再生能源项目与相关电力公司签订输电协议。

如果拟接入的最近并网点属于区域电网公司，则应当与区域电网公司签署一份根据哈国经济部2015年3月27日第266号命令批准的标准输电协议 。如果拟接入的最近并网点属于哈国国家电网的一部分，则该等标准输电协议应当与KEGOC签订（通常需适用KEGOC所惯常签署的输电协议模板或标准条款）。

5. 施工建设

根据哈国相关法律，可再生能源项目公司应取得的必要许可包括：

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哈国可再生能源项目相关土地权益

在哈国建设和运营可再生能源项目需要事先获得相关土地权利，包括允许使用地块进行工程勘察活动（engineering survey activities）、可再生能源设施选址（facilities siting plan）、获得授权临时无偿使用土地（temporary gratuitous use）以及最终取得对应的土地权利（所有权或租赁权等）。可再生能源项目土地不仅包括建设和运营可再生能源项目本身（即发电设施）所需要的土地，还包括连接可再生能源项目（发电设施）以及主电网的并网点的输电线路所需要的土地（如架空线路和塔座等）。

根据《哈萨克斯坦土地法》（“《土地法》”），外国投资者可就建设用地和非建设用地取得土地所有权，但不可取得农业生产用地和造林用地的所有权。而就建设和运营可再生能源项目而言，由于购买土地的成本高昂且程序较为繁复，外国投资者通常不会选择以购买并获得土地所有权的方式进行项目开发，而更多是通过租赁土地或取得相关土地的地役权的方式以获得建设和运营可再生能源项目必要的土地权利。

根据哈国《可再生能源法》，当地政府机构可就可再生能源项目的建设储备或保留特定的地块，以供竞拍者相应根据《土地法》的规定获得相关地块的土地权利。

1. 租赁

就租赁国有土地而言，需要履行的具体程序包括：

（1）

向土地所在地政府提交土地使用权申请

（2）

相关政府部门对土地使用权申请进行审查，政府专家委员会批准土地使用权申请

（3）

编制土地使用设计文件并取得土地部门批准

（4）

取得地方政府出具的《地块授予决议》

（5）

与相关政府部门签订《土地租赁协议》

（6）

取得《土地使用权证》

通常而言，租赁哈国国有土地的租约分为短期（最长5年）或长期（5年至49年），可再生能源项目公司必须按照批准的合同形式订立租赁合同。通常情况下，这些合同的条款采用格式条款，可协商或修改的条款范围较少。承租人在土地租赁协议下的主要义务包括：依约使用土地进行可再生能源发电；如需延长协议期限，应在协议到期前至少三个月与地方政府部门协商；采取土地保护措施；不侵害土地所有权人权益；遵守土地法律规定；如开展建设活动，应遵守相关建筑、规划、建设、环境和卫生等法律和规定；按期支付土地使用费等。

2. 地役权

根据哈国《土地法》，地役权（servitudes）是指一方利用另一方的土地，满足其通行、取水、运行设施或其他需要的权利。地役权的取得方式包括四种：根据法律的规定取得、通过与土地所有权人或使用权人签署《地役权协议》取得、通过政府命令取得以及通过法院判决取得。

就可再生能源输电线路相关土地权益而言，如无法取得土地所有权或签署租约，则可以考虑采用地役权的方式获得相关土地权益，如允许特定主体为铺设和运行输电线路等目的使用土地（但通常期限较短并且需要不时进行续期）。地方政府有权基于公共利益授予公共地役权（public servitudes），被授予地役权的一方应与相关土地权利人签订《地役权协议》。