乌干达境内的Bujagali水电站横跨尼罗河,位于维多利亚湖下游约8公里处。该水电站于2012年完工,发电容量250兆瓦,可满足乌干达全国电力需求的50%。进入商业运营后,该项目一直保持着较高的可靠性,可用发电量目前超过设计发电量的99%。该电站也是撒哈拉以南非洲地区的第一个独立电站项目(IPP)。

撒哈拉以南的非洲是全球最贫困的地区之一,该区域诸多国家的政治体制,法律体系,社会保障均不健全。在这类国家开展结构复杂且期限漫长的PPP项目,对任何投资人来说,挑战不可谓不大。

本文对Bujagali水电站项目的历史进程,参与方,融资等方面情况进行梳理,并就项目的结构性安排择其重点进行分析,尝试挖掘可借鉴的思路和做法。

考虑到篇幅限制,我们将这个题目分为两篇文章呈现——上篇介绍项目基本情况,下篇聚焦项目特点分析。

项目基本情况一览

工程范围

250兆瓦水力发电站,配套电网建设管理(100 km的132 kV输电线路,变电站及相关工程),水库

相关政府机构

乌干达电力传输有限公司(UETCL

项目公司

Bujagali 能源(Bujagali Energy Ltd.)

PPP特许经营期限

30年

项目资金结构

总投金额9.02亿美元,包括股权投资2亿美元(22%),债务投资7.02亿美元,包括夹层(次级)债6800万美元(8%)和高级债6.34亿美元(70%)

股权投资人

Sithe Global Power(黑石集团控股公司)投资1.15亿美元,由MIGA提供政治险担保;

Aga Khan经济发展基金,及其分支机构Industrial Promotion Services (Kenya) Ltd Jubilee Holdings(一家保险公司),投资6500万美元

乌干达政府,以项目用地使用权出资2000万美元

2016年,Sithe宣布将持有的部分股权出售给了Statkraft Norfund Power Invest AS(Statkraft与挪威发展基金合资组成的水电项目投资企业,剩余部分股权由原始股东Jubilee Holdings收购)

债务贷款人

多边发展金融机构出资3.74亿美元,包括:

国际金融公司(IFC出资1.28亿美元,其中3000万美元为次级债

欧洲投资银行(EIB出资1.36亿美元

非洲发展银行(AfDB出资1.1亿美元

双边发展金融机构出资2.13亿美元,包括:

FMO(荷兰)出资8200万美元,其中2800万美元为次级债

Proparco/AFD(法国)出资7200万美元,其中1000万美元为次级债

DEG/KfW(德国)出资5900万美元

商业银行出资1.15亿美元,包括:

ABSA(巴克莱非洲)出资5800万美元

渣打银行(英国)出资5800万美元

国际发展协会(IDA提供政治风险担保

* 高级债期限为16年,次级债期限为20年

EPC承包商

Salini,主要分包商为阿尔斯通

项目运维商

Fenosa

政府支持

乌干达政府签署IA(Implementation Agreement),担保UETCL的电费支付义务

项目开发历程

第一阶段

1994:AES公司主动提出要约并与乌干达政府签署了合作意向协议

2000:Bujagali 项目PPA获得了乌干达政府议会批准。

世界银行先后两次撤出该项目,一次是因为非政府组织就环境问题对项目提出反对意见,一次是因为项目遭受贿赂指控

2003:AES在财务关闭之前退出了该项目

第二阶段

2004:通过新一轮国际竞争性招标程序,确定了由SitheAga Khan基金组成的联合体作为项目开发商

2005-2007:确定EPC承包商,完成环境审查和移民搬迁工作

2007:融资关闭

2012:开始商业运营

艰难的开发过程

Bujagali水电站的开发可谓旷日持久,困难重重。以开发商变更为切分点,可以将项目开发周期分为两个阶段:

第一阶段(1994-2003

1980年代起就有研究表明,开发尼罗河流域水电资源可以有效解决乌干达国内电力需求。在上述研究基础上,美国电力开发商AES1994年率先进入该项目,与乌干达政府签署了意向性合作协议。

然而,在投入了7500万美元的开发费用后,AES半途而废,于2003年退出了该项目开发。总结起来,这背后的原因包括:安然公司倒闭导致AES遭受了较大财务压力;该项目遭受到大批环保人士反对,环境压力颇大;该项目遭受了贿赂指控。AES退出后,项目的场地,建设中工程,以及一些遗留的工厂设备设施由乌干达政府收回。

第二阶段(2003-2008

AES退出后,乌干达政府重新启动了一轮竞争性采购招标。确定了新的发起方和承包商后,项目最终在2008年完成融资关闭,在2012年开始商业运营。

2000-2010年期间,乌干达国内名义发电容量可以达到380兆瓦,但是,实际的电力产出却远低于这一数值。此外,高达40%的网损率进一步加剧了乌干达国内电力需求缺口。对于乌干达人民来说,停电是常态,还不得不常常依赖昂贵的柴油发电设施临时应对电荒。

这一时期,乌干达国内电价水平直接飙升至非洲最高。因此,虽然AES选择退出项目,乌干达政府始终没有抛弃Bujagali水电站项目,该项目的建成对于乌干达来说意义重大。

乌干达的电力板块改革

AES主导的第一个开发阶段,乌干达政府于2001年开展了一次大规模的电力改革。

改革主要方向包括:对电力行业减少政府补贴,引入私营参与方以提高电站建设效率,从而为其他国民发展需求腾挪资金。

改革过后,隶属于乌干达政府的原电力委员会被拆分为三个主体,分别是:负责发电的UEGCL(Uganda Electricity Generation Company Ltd),负责输电的UETCL(Uganda Electricity Transmission Company Ltd),以及负责配电的UEDCL(Uganda Electricity Distribution Company Ltd)。此外,乌干达政府还成立了一个独立的监管机构,ERA(Electricity Regulatory Authority),负责监管其国内电力行业。

据推测,AES的退出和PPP模式在Bujagali水电站项目上的成功落地,均与这次大规模的电力行业改革不无关系。

重启的项目采购招标

AES退出后,Bujagali水电站采购招标流程重新启动。

出于国际开发协会(IDA)的限制,乌干达国家政府每年新增公共债务不得超过2亿美元。因此,乌干达不得不选择采用PPP模式推进该项目。

* PPP模式下,即使乌干达政府为电费支付义务提供政府担保,该担保也不必占用公债限额。

在项目开发期的第二阶段,Bujagali水电站项目采用了不同以往的采购方法,即:首先招标项目开发商/投资人,再行招标EPC承包商。

开发商/投资人招标(2004,资格预审后,乌干达政府主要采用了四个评审标准,分别为:1)开发成本,2)股本回报率,3)配套电网建设管理成本,4)运维成本。这四个标准可以由开发商/投资人直接决策,而其他成本,例如EPC合同价格,融资价格等,则进一步交由市场决定。

最终,由Aga Khan经济发展基金(东非地区的重要投资人)的分支机构,和美国电力项目开发商Sithe Global Energy组成的联合体竞标成功,成立了项目公司——Bujagali能源(Bujagali Energy Ltd)。

EPC承包商招标(2004-2005),由项目公司Bujagali能源主导开展,意大利的Salini赢得了该项目。

由于在投标时并未确定融资方案,Salini的投标价格是以欧元呈现。后续,在项目融资安排过程中,通过金融机构提供的货币互换工具,最终将该项目的EPC成本以美元价格确定下来。

项目PPA的主要条款

Bujagali能源和UETCL签署的PPA主要条款包括:

- Bujagali能源负责项目的设计,施工,融资和运营;

- PPA期限为施工完成后30年;

- 电费主体为容量电费,这部分电费反映了EPC合同约定的固定建设成本和O&M合同约定的项目运维成本;

- 债务偿清前,电价为11.5美分/千瓦时;债务偿清后,电价降低至6美分/ 千瓦时;

- UETCL承担项目建设相关地质风险;

- UETCL承担项目运营相关水文风险,即:水域流量是否足够支持发电容量。若水域流量长期保持在极低水平,UETCL有权终止协议并收购项目电站;

- UETCL承担电力使用风险,即:不论项目电站发出的电力是否能被市场消纳,UETCL均承诺向项目公司支付容量电费;

- PPA终止后,乌干达政府有权以1美元对价收购电站;

- UETCL承担的上述义务由乌干达政府提供担保。此外,乌干达政府也对国际开发协会(IDA)和多边投资担保机构(MIGA)为项目参与方提供的政治风险保险提供反担保;

- Bujagali能源在项目运营开始后10年内,享受免缴公司所得税的优惠政策。

除了Bujagali水电站项目自身的建设工程,Bujagali能源还代表UETCL监管完成了配套电网建设工程。电网工程的建设费用由UETCL承担。

项目股权结构

联合体的双方——Aga Khan经济发展基金和Sithe能源的参股目标不尽相同。

Sithe能源希望获得较大的投资比例(不低于1亿美元)和较短的投资期限(Sithe能源原本希望在项目进入商业运营后立即退出项目公司,但贷款方要求Sithe能源至少在项目商业运营后三年内持续持有项目公司股权)。

Aga Khan基金可以承诺较长的投资期限,但不希望Sithe能源控股项目公司。

最终,各方面妥协的结果是:Sithe能源持股1.15亿美元,Aga Khan基金持股6,500万美元,乌干达政府持股2000万美元(以项目土地使用权入股),股权投资共计2亿美元。

Aga Khan基金虽然持股份额较小,但是根据发起人协议约定,取得了比Sithe能源更大的投票权,从而成为项目公司的实际控制方。

2016年,Sithe能源将持有的项目公司股份出售给了挪威国家水电项目投资商Statkraft Norfund Power Invest AS和Aga Khan基金,功成身退。

项目债权结构

项目债权融资总金额为7亿美元,由三个部分组成,包括:

- 多边发展金融机构资金:国际金融公司(IFC),欧洲投资银行(EIB),非洲卡发银行(AfDB);

- 双边发展金融机构资金:荷兰,法国,德国;

- 商业银行贷款:由国际发展协会(IDA)提供政治险担保。

贷款加权平均成本(利息+费用)为年化6.5%。高级债期限为16年,次级债期限为20年。

多边发展金融机构在项目债权融资层面发挥了不可或缺的作用,不仅为项目提供了政治风险担保,也为持反对意见的非政府组织(NGO)提供了发声的平台。

为解决环境和社会责任问题,项目公司投入了大量人力物力,依次解决了多边发展金融机构和NGO提出的各种问题,并根据相关要求出具了多份社会责任和环境评估报告。

项目建设过程

2007年,项目融资关闭,施工建设开始。

建设期的主要问题与项目地质风险相关。根据PPA约定,这部分风险由UETCL承担。

由于项目开工前未能事先评估尼罗河河床以下的地质条件,项目建设过程中发生了5000万美元的成本超支。Bujagali能源支付了这笔费用,UETCL同意提高电费定价用以弥补项目公司的损失。

总体上看,由于最终落地的融资成本低于预期,Bujagali能源实际上可以自行消化这5000万美元的建设成本超支。

项目运营情况

Bujagali水电站项目于2012年开始进入商业运营阶段。

项目公司共有八名员工,负责账单账户管理等财务工作,对接政府部门。尽管Sithe能源可以承担项目运维方的角色,但还是选择由第三方执行运维工作。

经过又一轮竞争性招标采购,西班牙的Gas Natural Fenosa中选,成为项目运维方。运维方现场团队约有40人。

运营期内,PPA的一项较大变动是关于汇率波动传导机制的调整。UETCL向项目公司的付费以美元计价,以当地币支付。项目开始时,ERA(乌干达电力监管机构)允许按年根据汇率变动调整UETCL的实际支付金额。后续,由于乌干达先令兑美元汇率波动增大,ERA允许按季对应付金额进行调整。

待续……